Ikkje alle grunnlovsendringar styrkjer uavhengigheten til domstolane

Av advokatene Nina Wærnhus, Rune Lium og Herdis Helle fra LO juridisk og forbundssekretær Guro Vadstein fra NTL   

I eit innlegg i Rett24 den 12. februar ber Adele Matheson Mestad, direktør for NIM, mfl. Stortinget om å endre Grunnlova for å styrke domstolane sin uavhengighet. Bakgrunnen er framlegg om grunnlovsendringar i Domstolskommisjonen si andre delutgreiing. Dei vart fremja av representanten Peter Frølich på førre Storting og kan vedtakast av det sitjande.

Omstridde

Eit viktig poeng for Matheson Mestad mfl. synest å vere at grunnlovsframlegga ikkje inneber noko realitetsendring. Dei representerer berre ei kodifisering av ordningar som har eksistert lenge og som det er brei semje om. Sjølv om dette er treffande for nokre av framlegga, er det ikkje fullt ut dekkande. LO – som organiserer over 1 million medlemmer, mellom dei domstolsleiarar, dommarar og andre domstolstilsette i NTL – gjekk i sitt høyringssvar mot fleire endringar som utgjer ei nyskaping.

Vi er elles usamde med Matheson Mestad mfl. i at Grunnlova i dag berre inneheld eit heilt generelt krav om at uavhengigheten til domstolane skal sikrast. Tradisjonelt har Grunnlova § 22 andre ledd – om at embetsmenn ‘ikke må avsettes uten etter dom og heller ikke forflyttes mot sin vilje – blitt sett på som eit av dei viktigaste verkemidla for å sikre uavhengighet.

I kjølvatnet av domstolsstrukturreforma i 2021 bistod vi dommarar- og domstolsleiarmedlemmer i NTL i ei rekkje saker. Ei av dei galdt nettopp embetsvernet etter Grunnlova § 22. Saka gjekk heilt til topps med tap i alle instansar. Eit plaster på såret var likevel at Høgsterett – motsett av ting- og lagmannsretten – kom til at våre klientar skulle sleppe sakskostnader Grunngjevinga var at saka reiste prinsipielle rettsspørsmål som gjentatte gonger har vist seg å oppstå ved omorganiseringar i staten og som Høgsterett ikkje har handsama i nyare tid.

Leiaroppgåvene

Eit av rettsspørsmåla som har vore omdiskutert, er om Grunnlova § 22 andre ledd er til hinder for å pålegge ein embetsleiar å gå inn som vanleg sakshandsamar eller dommar under ny embetsleiar i ei nyoppretta eller samanslått eining. Alternativet er at dette er ei ‘forflytning’ til eit nytt embete, som embetsleiar kan motsetje seg.

I arbeidsretten elles ville arbeidsgjevar ikkje kunne pålagt ei slik endring med heimel i styringsretten. Det ville ha blitt rekna som ei endringsoppseiing. For alle andre statstilsette enn dommarar og domstolsleiarar i dei alminnelege domstolane er det elles tariffregulert at dei har krav på å behalde løn som personleg ordning ved overgang til anna stilling. Det er også fast praksis for at stillingstittel kun vert endra etter semje. Sjølv om dommarar og domstolleiarar er unntatt frå tariffavtaledekning, har det ikkje vore omtvista at dei har krav på det same om dei vert overtalige.

Det som har vore omstridt er om domstolsleiarar og andre embetsleiarar kan krevje seg løyst frå embetspliktene når dei misser leiaroppgåvene. I sin forvaltningspraksis har staten tidlegare lagt seg på ei forsiktig linje. Overtalige embetsleiarar har ikkje blitt pålagt å gå inn som underordna embetsmenn under ny embetsleiar, korkje i domstolane eller statsforvaltninga. Det finnest derimot mange døme på at dei har blitt pålagt å stille arbeidskrafta si til disposisjon for vedkomande departement eller direktorat. Kva dei har valt å fylle denne med har variert. Ordninga med ‘disponibilitet’ har difor gjort reformer i domstolane og statsforvaltninga dyrare enn dei elles ville ha vore. Det har medført at Stortinget ved ei rekkje korsvegar har drøfta endringar i Grunnlova § 22. Endringsframlegga har aldri fått grunnlovsfleirtal.

Sterkare embetsvern i store enn i små domstolar

Ved domstolsstrukturreforma i 2021 vart den forsiktige lina forlaten. DA påla dei overtalige domstolsleiarane å gå inn som ordinære dommarar under ny embetsleiar. To av våre klientar motsette seg dette. I påvente av rettsleg avklaring inngjekk dei avtale med DA. Avtalane regulerte arbeidsforholdet fram til rettskraftig dom og, for det tilfellet at domstolsleiarane tapte, etter dom vart sagt. Desse avtalane la Høgsterett vekt på då den kom til at pålegga til DA ikkje streid mot Grunnlova § 22.

Høgsterett la fylgjande rettsnorm til grunn:

«Om embetsmannen kan kreve seg løst fra sine embetsplikter avhenger av om endringene kvantitativt og kvalitativt er så vesentlige at de etter en samlet vurdering forandrer embetets art eller beskaffenhet. I så fall må embetet anses som bortfalt, og § 22 andre ledd er til hinder for at embetsmannen kan pålegges å tre inn i et nytt embete. Dersom embetets art eller beskaffenhet ikke er endret, har embetsmannen derimot både rett og plikt til fortsatt å utføre sine embetsplikter».

I subsumsjonen kom Høgsterett til at det å endre innhaldet i embeta frå domstolsleiar til dommar var ei kvalitativ endring som påverka karakteren av embetet. Fordi våre klientar leia nokon av dei minste domstolane i landet, meinte Høgsterett likevel til at den kvantitative endringa var så lita at embetets art og beskaffenhet var den same.

For oss er det ikkje opplagt at det er ei god ordning at det konstitusjonelle embetsvernet skal vere sterkare for domstolsleiarar i store domstolar enn i små. Det handlar ikkje berre om at dette grip inn i den evigvarande sentrum-periferi konflikten. Det handlar også om at Høgsterett er langt mindre enn mange ting- og lagmannsrettar. Dét er også Arbeidsretten som er ein viktig domstol for partane i arbeidslivet.

Vektlegginga av storleik medfører at det kan verte vanskeleg å forutsjå når embetsvernet inntrer. Slik rettsuvisse skapar risiko for at embetsleiarar – og for den del fagforeiningane deira – vil vegre seg for å gjere embetsvernet gjeldande om dei opplever angrep på uavhengigheten.

Relativisering av embetsvernet

I lys av Matheson Mestad, og for så vidt også Domstolskommisjonen, si oppmoding om å styrke rettsstatsgarantiane i rolege tider, kan det òg vere grunn til å framheve eit anna aspekt som kan verte problematisk om uavhengigheten skulle verte truga i meir urolege tider; Sjølv om våre klientar ikkje hadde gjort gjeldande at Grunnlova § 22 er til hinder for at staten kan vedta omorganiseringar eller at strukturreforma var usakleg, la Høgsterett fylgjande til grunn:

«Ved en saklig begrunnet omorganisering må embetsmannen finne seg at embetet endres så lenge han eller hun beholder tittel, lønn og andre goder ved stillingen.»

Denne rettsnorma synest å implisere at embetsvernet er svakare ved saklege enn usaklege omorganiseringar. Vi stiller spørsmål ved realismen i at dommarar eller domstolsleiarar nokon gong vil få gjennomslag for at ei domstolsreform er usakleg. Dei som i ei uroleg tid for rettsstaten prøver å gjere det gjeldande, vil sannsynlegvis vere dømt til å tape.