Dommarutnemningar og prosessane kring det er aktuelt, også i Noreg. Ei rekkje domstolsleiarembete vil bli lyst ut i kjølvatnet av strukturreforma der talet på tingrettar skal reduserast til om lag ein tredjedel gjennom samanslåingar. I tillegg har Domstolskommisjonen gjort framlegg om endringar i utnemningsprosessen.

Framlegget til Domstolskommisjonen byggjer vidare på dagens system; Dommarar og domstolsleiarar skal utnemnast av Kongen i statsråd etter innstilling frå Innstillingsrådet for dommarar. Endringa er nye reglar som:

  • gjer det vanskelegare for regjeringa å fråvike eller gå utanfor innstillinga til Innstillingsrådet, 
  • gjev domstolsleiar tale- og røysterett ved innstilling til embete til ‘sin’ domstol
  • gjev direktøren i Domstoladministrasjonen [DA] tale- og røysterett ved innstilling til embete som domstolsleiar
  • gjer endringar i samansetjinga og oppnemning av Innstillingrådet, mellom anna ved at styret i DA skal peike ut dommarmedlemmene

Sidan framlegga til Domstolskommisjonen er ei vidareføring av noverande ordning – med Innstillingsrådet i ein nøkkelposisjon – er det interessant å sjå på korleis utnemningsprosessane fungerer i dag. Her har Domstolskommisjonen sikra oss eit oppdatert kunnskapsgrunnlag, gjennom ei evaluering av Innstillingsrådet frå Direktoratet for økonomistyring [DFØ].

Uavhengighet

For omsynet til å sikre dommarar som er uavhengige av den utøvande makta, er konklusjonen til DFØ at Justisdepartementet er svært nøye med å markere at Innstillingsrådet er uavhengig. Gulating-saka vert trekt fram som døme. Der sende dommarar i Stavanger og Gulating brev til departementet om at den klart best kvalifiserte søkjaren var innstilt som nummer fire. Dei omtalte det som ei uforklarleg rangering som kunne svekke rekrutteringsgrunnlaget ved seinare utlysingar. Departementet sende saka attende til Innstillingsrådet for ny vurdering, men avstod å fråvike innstillinga då rådet opprettheldt henne.

DFØ stiller derimot spørsmål ved om Innstillingsrådet er tilstrekkeleg uavhengig av DA. I tillegg til å vere regjeringa sitt forvaltningsorgan for domstolane, er DA vertsinstitusjon for sekretariatet til Innstillingsrådet. DFØ seier at samspelet mellom Innstillingsrådet og DA byggjer på eit komplisert system og konkluderer med at DA ikkje er nøye nok med å skilje mellom dei ulike funksjonane sine når dei møter i rådet. DFØ opplyser også at det er fleire, både i Innstillingsrådet og eksternt, som ynskjer meir avgrensa innverknad frå DA og som vil at sekretariatsfunksjonen skal flyttast for å sikre eit meir uavhengig råd.

Søkjartilfang og rangering

For omsynet til at Innstillingsrådet skal sikre dei best kvalifiserte dommarane og domstolsleiarane, er konklusjonane til DFØ enno meir kritiske. Søkjargrunnlaget er ofte er for tynt – både kvantitativt og kvalitativt – ikkje minst til domstolsleiarembete. Her vert det halde fram at utlysingstekstane har eit forbetringspotensiale. Det er DA som lyser ut, og dei brukar regelmessig standardtekstar der det ikkje står noko spesifikt om ynskjelege kvalifikasjonar. Dette på trass av at DA alltid hentar inn ei skrifteleg «bestilling» frå domstolsleiar i forkant. Der får domstolsleiar kome med sine preferansar for yrkes- og erfaringsbakgrunn, kjønn, alder, teknologikompetanse m.v.

Bestillinga vert nytta både til å avgjere kven som skal kallast inn til intervju og til å rangere. DFØ peikar på at det for domstolsleiar er eit nærliggande ynskje å få fram kandidatar han/ho sjølv har positive røynsler med, til dømes frå konstitusjonar. Dette sjølv om det på søkjarlista er kandidatar som objektivt sett er betre kvalifisert. DFØ syner til at det har vore situasjonar der domstolsleiarar har prøvd å endre bestillinga slik at ho passar betre til den kandidaten vedkomande vil ha, og enno til at dei har freista å trekke utlysinga fordi favoritten ligg dårleg an. DFØ opplyser at Innstillingsrådet ved fleire høve har avvist slike freistnader, men ikkje om det har vore tilfelle der rådet faktisk har gitt etter. Det vert imidlertid sagt at ordninga kan svekke tilliten til at innstillinga skjer etter saklege kriterium. 

For valet mellom søkjarar som er kalla inn til intervju, vert det sagt at DA sjølv meiner å ha relativt stor innverknad på kven som vert valt. Domstolsleiar sin uttale, med framlegg til rangering av kandidatane, vert òg trekt fram som sentral. Dei siste fem åra har Innstillingsrådet fylgt rangeringa til domstolsleiar i 92 prosent av innstillingangane. Her stiller DFØ spørsmål ved om Innstillingsrådet fungerer som eit tilstrekkeleg korrektiv.

DFØ går elles langt i å seie at skjønnet er for stort, og at subjektive tilhøve får for mykje plass ved innstillingane til fortrengsel for meir objektive kriterium som karakterar, yrkesrøynsle og andre merittar. Det vert også trekt fram at «demografien» i den einskilde domstol – slik som kjønn, aldersfordeling og personlege føresetnader – vert vektlagt. Korleis det let seg sameine med kvalifikasjonsprinsipp og diskrimineringsforbod, er ikkje forklart.

Forbetringspunkt og tilrådingar

Hovudkonklusjonen til DFØ er likevel at Innstillingsrådet i hovudsak fungerer godt. Sett i høve til den store arbeidsbelastninga rådet har, gjer det ein svært grundig jobb. DFØ peikar også på at Innstillingsrådet i 2015 overførte oppgåver frå sekretariatet i DA til rådet for å skaffe seg ei meir uavhengig stilling.

DFØ løftar likevel fram mange forbetringspunkt. For det som gjeld uavhengighet, vert det særskilt tilrådd å gjere enno meir med samspelet med DA. For rekrutterings- og innstillingsprosessen, vert det tilrådd at «bestillinga» til domstolsleiar bør gå fram av utlysingsteksten. Det vert vidare peikt på at det bør leggast meir vekt på objektiviserte og operative kriterium, både for utveljing til intervju og rangering.

Oppfylginga av DFØ-rapporten

Domstolskommisjonen ser ut til å ha ei heilt anna oppfatning enn DFØ på behovet for å redusere DA og domstolsleiarane sin innverknad i innstillingsprosessen. Den ser snarare ut til å meine at innverknaden må styrkast, likevel slik at den må verte meir transparent.

Domstolskommisjonen gjer elles framlegg om at Justisdepartementet sin mulighet til å fråvike innstillingane bør avgrensast. Kommisjonen  nemner ikkje at også departementet er bunde av kvalifikasjonsprinsippet i statsansattelova, slik at det kan oppstå skadebotansvar dersom det fylgjer ei innstilling som er i strid med at den best kvalifiserte til embetet skal utnemnast. Heller ikkje at statsråden og regjeringa – i alle fall i prinsippet – kan haldast konstitusjonelt og parlamentarisk ansvarlege for denne typen feil.

Elles opplyser Domstolskommisjonen at den ikkje har funne grunn til å gå inn på evalueringa dei tinga frå DFØ i særleg grad. Kommisjonen avgrensar seg til å seie at Innstillingsrådet sjølv må gjere kontinuerlege vurderingar og forbetringar av arbeidet sitt.

Førebels ser ikkje Innstillingsrådet ut til å ha fylgt oppfordringa til Domstolskommisjonen. Ved siste utlysing til Bergen tingrett, spurte eg sekretariatet i DA om innsyn i domstolleiar si bestilling. Der gjekk det mellom anna fram at tingretten gjerne ville ha ein dommar med statsadvokat- eller forsvararbakgrunn, eventuelt med røynsle frå skjønn- eller ekspropriasjon. Utlysingsteksten sa ikkje noko om det. På førespurnad opplyste elles DA at styret der ikkje har hatt høve til å vurdere DFØ-rapporten fordi evalueringa vart tinga av Domstolskommisjonen til deira utgreiingsarbeid.

Departementet bør ta grep

Med atterhald for at DFØ gjev ei dekkande framstilling, er det grunn til å stille spørsmål ved om sakshandsaminga til Innstillingsrådet er god nok. Mitt hovudinntrykk etter å ha lese rapporten, er at Innstillingsrådet eit stykke på veg har blitt spelt ut på sidelinja i innstillingsprosessen. Det fungerer korkje som den sentrale premissleverandøren i prosessen, eller som eit tilstrekkeleg korrektiv til domstolsleiar og DA.

Forklaringa synest å vere ein kombinasjon av uheldig organisering og eit alt for stort arbeidsomfang i høve til tida og ressursane medlemmene kan bruke på vervet. Innstillingsrådet synest heller ikkje å ha eit tilstrekkeleg medvite tilhøve til kvalifikasjonsprinsippet. Kombinasjonen av skjulte bestillingar og press frå einskilde domstolsleiarar om å få innstilt sine favorittar til fortrengsel for søkjarar som objektivt sett er betre kvalifisert, er også uakseptabel.

Sidan korkje Domstolskommisjonen, DA eller Innstillingsrådet sjølv ser ut til å meine at det er naudsynt å ta grep, bør Justisdepartementet vurdere å kome på bana. Innstillingsråde må sikrast tid og ressursar til å ta eit sterkare og meir sjølvstendig grep om innstillingsprosessane. For å sikre eit meir uavhengig råd, kan eit alternativ vere å flytte sekretariatet til Innstillingsrådet frå DA til ein annan vertsinstitusjon. Det bør òg vurderast å redusere innverknaden til DA for kven som vert utnemnt til rådsmedlemmer. For å sikre at kvalifikasjonar får vekta dei skal ha ved innstillingar, kan departementet bruke forskriftskompetansen etter domstolslova § 55 b sjette ledd. Statsråden har eit ansvar for å gripe inn – også overfor sjølvstendige forvaltningsorgan som Innstillingsrådet – dersom det utviklar seg ein praksis som er uhaldbar.

Strukturreforma og domstolsleiarar

I lys av at strukturreforma no er vedtatt av Stortinget, bør Justisdepartementet handle relativt raskt. Når to tredjedelar av dagens domstolsleiarar vert overflødige, er det lite ynskjeleg om det i ettertid kan stillast spørsmål ved prosessane med å utnemne nye domstolsleiar til dei samanslåtte tingrettane. Den nye EMD-dommen mot Island har synt at det ikkje berre er land lenger aust i Europa som kan få problem som fylgje av utnemningsfeil.