Er dagpengemottakeres rett til å motta tjenester i andre EØS-stater harmonisert gjennom trygdeforordningen?

Høyesterett skal ta stilling til om EØS-regelverket tillater at arbeidsledige mister dagpengene dersom de midlertidig oppholder seg i andre EØS-stater, eksempelvis som tjenestekjøpende turister. Et bekreftende svar vil være i tråd med EFTA-domstolens konklusjon, men i strid med hva Trygderetten, EFTAs overvåkningsorgan (ESA) og flere akademikere har konkludert med. 

Problemstillingen berører forholdet mellom traktatregler, sekundærrett og nasjonalt regelverk. Nærmere bestemt er spørsmålet om det er tilstrekkelig at nasjonale trygderegler er forenlige med kravene i trygdeforordningen, eller om reglene i tillegg må prøves mot grunnfrihetene i EØS-avtalens hoveddel.

EØS-avtalens fire friheter setter skranker for nasjonalt regelverk, og etter EØS-lovens forrangsregel vil motstridende nasjonale regler måtte vike. Prinsippet om at grunnfrihetene sensurerer nasjonale regler gjelder imidlertid ikke forhold som fullt ut er harmonisert gjennom EØS-rettslig sekundærlovgivning. Ved såkalt minimumsharmonisering – der sekundærretten angir minstestandarder – vil «strengere» nasjonale regler riktignok kunne bli prøvd mot grunnfrihetene. Det samme gjelder for koordinerende eller samordnende regler. Men for spørsmål hvor EU-lovgiveren har fastsatt en fullharmonisert løsning, havner grunnfrihetene på sidelinjen.

Det er ikke bestandig klart om en forordning eller et direktiv harmoniserer rettstilstanden på et gitt område, langt mindre hvor langt harmoniseringen rekker. Spørsmålet kompliseres ytterligere av at én og samme rettsakt kan inneholde både harmoniserende og ikke-harmoniserende regler.

Spørsmålene Høyesterett må ta stilling til når den skal svare på om dagpengemottakere kan påberope traktatens tjenestefrihet – slik mottakere av arbeidsavklaringspenger kan – er for det første om trygdeforordningen harmoniserer, og for det andre hvor langt en eventuell harmonisering rekker.

Ikke et harmoniseringsinstrument

Trygdeforordningen er etter sikker rett et samordnende instrument – den harmoniserer ikke medlemsstatenes trygdesystemer. Det betyr at hver medlemsstat står fritt til å utforme trygdesystemene, innenfor rammen av grunnfrihetene.

Spørsmålet er om forordningen likevel inneholder harmoniserende enkeltelementer. EU-kommisjonen har uttalt at forrige trygdeforordning inneholder «no harmonisation measures». EU-domstolen har imidlertid avklart at forordningens bestemmelse om dagpengemottakere som reiser til en annen medlemsstat for å søke arbeid, ikke bare samordner: Bestemmelsen er en «selvstændig undtagelse fra den interne rets regler» som skal «fortolkes ensartet i alle medlemsstaterne». Forordningen inneholder med andre ord enkelte enhetlige krav. Senere EU-domstolspraksis gir uttrykk for at særbestemmelsen «skal forstås som udtømmende», slik at medlemsstatene ikke kan stille ytterligere betingelser. Bestemmelsen går følgelig i en viss forstand lenger enn å minimumsharmonisere, samtidig som feltet som sådan ikke er totalharmonisert. I mangel av et bedre uttrykk, kan bestemmelsen sies å «delharmonisere».

Hvor langt rekker delharmoniseringen?

Særbestemmelsen er videreført som artikkel 64 i gjeldende trygdeforordning. For å ta stilling til delharmoniseringens rekkevidde, må bestemmelsen forstås i lys av formål og kontekst. Problemet bestemmelsen skal løse er at statene typisk har regler som begrenser fri bevegelighet. For å «fremme mobilitet» er det derfor ifølge fortalen «på sin plass å gjøre det enklere å søke arbeid i de ulike medlemsstater». Bestemmelsen samvirker med artikkel 7 som gir en ubetinget beskyttelse mot nasjonale bostedskrav. Ifølge forarbeidene fastsetter bestemmelsen et generelt prinsipp om «retention of a right even when residing in another Member State». Etter rettspraksis beskytter den også mot oppholdskrav, og den fjerner adgangen medlemsstatene ellers hadde hatt til å ha legitime og forholdsmessige restriksjoner på bevegelsesfriheten.

Artikkel 63 fastslår at den ubetingede beskyttelsen mot bostedskrav – for dagpengekapittelets del – bare gjelder de tilfellene som artikkel 64 til 65a dekker. En mulig tolkning er at artikkel 63 bare setter den ubetingede beskyttelsen mot bostedskrav ut av kraft. Dagpengemottakere kan i så fall fortsatt reise til andre medlemsstater, så fremt oppholdskrav ikke utgjør lovlige restriksjoner på grunnfrihetene.

EFTA-domstolen antar derimot at dagpengekapittelet uttømmende regulerer alle situasjoner der staten har plikt til å tillate sine dagpengemottakere å bo eller oppholde seg i en annen stat. Dette betyr at delharmoniseringen er vidtrekkende og setter grunnfrihetene ut av spill. Slutningen lar seg imidlertid vanskelig forene med andre rettskilder. Artikkel 64 omfatter dagpengemottakere som «reiser til en annen medlemsstat for å søke arbeid der». Ordlyden trekker i retning av at reiser med andre formål ikke er omfattet. Dertil legger EU-domstolen til grunn at den delharmoniserende foranstaltningen gjelder i «forhold til den arbejdstager, der benytter sig af den». Dette taler for at delharmoniseringens virkeområde er snevert.

Et springende punkt etter artikkel 64 er at dagpengemottakeren går over fra å være tilgjengelig for egen arbeidsformidling til å overholde vilkårene for arbeidsformidlingen i vertsstaten. Dette viser at bestemmelsen ikke regulerer tilfeller der dagpengemottakeren fortsetter å oppfylle vilkårene i den kompetente staten, samtidig som han oppholder seg i en annen.  EU-domstolen har avklart at nasjonale betingelser for at dagpengemottakeren «skal anses for at have stået til rådighed for arbejdsformidlingen i den kompetente stat» ikke er enhetlig regulert, noe som gir samklang med at forordningen i utgangspunktet bare samordner. Grunnfrihetene står dermed til disposisjon for å sensurere betingelser knyttet til tilgjengelighetsvilkåret.

Tolkningen samsvarer med domsresultatene i Petersen og De Cuyper. Begge saker gjaldt tilfeller hvor dagpengemottakerne oppholdt seg i en annen stat enn den kompetente, samtidige som de for øvrig oppfylte den kompetente statens vilkår. Tilfellene falt utenfor det forordningen delharmoniserer, og nasjonale regler ble derfor prøvd mot grunnfrihetene. Disse to dommene er forøvrig– slik Fuchs og Cornelissens utlegger det i et standardverk om trygdeforordningen – sentrale for å unngå den konklusjon at artikkel 63 krenker grunnfrihetene.

Begrenset rekkevidde

I vurderingen av delharmoniseringens rekkevidde, må også hjemmelsgrunnlaget tas i betraktning. Forordningen er forankret i en bestemmelse som skal gjennomføre fri bevegelse av arbeidstakere. EU-domstolen har understreket at trygdeforordningene har «as their basis, their framework and their bounds Articles 48 to 51 of the Treaty». Traktatreglene om arbeidstakere utgjør med andre ord ikke bare hjemmelsgrunnlaget og rammeverket for forordningen, men også dens grenser. Dette taler mot å tolke forordningens delharmonisering slik at den åpner for vidtrekkende diskriminering av utenlandske tjenesteytere, også i tilfeller der den arbeidsledige forblir tilgjengelig for arbeidsformidlingen i hjemstaten. 

Høyesterett må ta denne rettslige konteksten i betraktning for å lande på riktig resultat.