Etter Jaglands reformer: Slik blir EMD-dommene til i dag

RETT24 I STRASBOURG: Det er nå nøyaktig ett år siden Arnfinn Bårdsen tok sete ved Den europeiske menneskerettsdomstolen i Strasbourg. Han ankom en domstol som, under Thorbjørn Jaglands 10 år som generalsekretær i Europarådet, har gjennomgått store reformer.

Da Jagland overtok, var domstolen nemlig i ferd med å knele. Særlig utvidelsen til Øst-Europa gjennom 90-tallet hadde medført en sakstilgang domstolen overhodet ikke var rigget for. Ved utgangen av 2011 sto mer enn 150.000 klager i kø.

Nå er tallet nede i «bare» 60.000, hvorav rundt 40.000 er mot Russland, Tyrkia, Ukraina og Romania. Rundt 60 er mot Norge.

Men effektiviseringen har sin pris: Langt flere klager avvises nå av enedommere etter forenklet behandling, eller avgjøres i komité med bare tre dommere. Og langt færre saker får full behandling i kammer, altså med sju dommere.

I tillegg avgjøres nå nesten alle saker uten muntlige forhandlinger. I dag er det stort sett bare i storkammersaker partene får møte dommerne i åpen rett. I 2018 skjedde det færre enn 20 ganger.

Office with a view

Bårdsen skal være ni år i Strasbourg. Han reiser hjem omtrent en gang i måneden, men ellers bor han i en romslig hjørneleilighet med balkong, midt i den pittoreske, fredede gamlebyen i Strasbourg. Der får han ikke sjelden besøk av ektefellen Eli, og de to voksne døtrene Louise og Rachel, forteller han.

Fra leiligheten er det rundt ti minutters sykkeltur til domstolens lokaler. Der har han hatt flaks, og fått tildelt et lyst kontor høyt oppe, i naboskap med blant andre den franske, tyske, svenske og danske dommeren. Fra pulten ser han ut over kanalen som leder ut til Rhinen, og til EU-parlamentet på den andre siden.

Og litt utsikt kan kanskje komme godt med, i en jobb som knapt innebærer fritid overhodet: Som enedommer med ansvar for Russland, får Bårdsen 200-300 russiske klager på bordet hver 14. dag. I tillegg kommer hver uke rundt 20 saker som skal avgjøres i komité, og 4-5 utkast til avgjørelse i kammer. I tillegg kommer et knippe storkammersaker hvert semester.

På toppen av dette er han «rapportør» i sakene mot Norge, samt i en rekke saker mot andre stater, fremfor alt Tyrkia. Å være «rapportør» vil si at man er en slags blanding av forberedende dommer og førstvoterende. 

– Det er kanskje ikke så ofte helgefri her nede?

– Overhodet ikke, smiler Arnfinn Bårdsen.

Prosessen i EMD skiller seg vesentlig fra hva vi er vant med fra norske domstoler. Det første som skjer når en klage kommer inn, er at den går til «filtering section». Der blir mange stoppet på rene formaliafeil knyttet til utfylling av klageskjema, mangelfull dokumentasjon og lignende.

– Det er ganske nådeløst. Men er det ingen formaliafeil, går klagen videre til den nasjonale utrederen, som vurderer – og i nødvendig grad også diskuterer med rapportøren – hvordan saken videre skal legges opp, sier Bårdsen.

De aller fleste klagene – mer enn 30.000 i året – blir avgjort på dette stadiet, og avvises av en enedommer. Arbeidet som enedommer går på en form for rundgang, men ingen er enedommer i klager mot sitt eget land. For tiden tjenestegjør rundt halvparten av EMDs dommere som enedommere for forskjellige stater.

Skriver dommene mot Norge

– Ideelt sett skulle man kanskje ønske seg en noe mer inngående behandling av iallfall noen av disse sakene. Men det ville bety at EMD allokerte uforholdsmessig mye av sine begrensede ressurser til saker som høyst sannsynlig uansett ikke kan lede til noe, på bekostning av de mer underbygde sakene – som det dessverre også er svært mange av.

I de sakene som ikke avvises av enedommer, blir i utgangspunktet den nasjonale dommeren rapportør, forteller Bårdsen.

– Slik er det i praksis alltid for Norge, med mindre den norske dommeren skulle være inhabil. Men for de statene som har mange klager mot seg, fordeles arbeidet som rapportør blant dommerne i seksjonen.

Det er med andre ord nesten alltid den norske dommeren som forbereder og skriver dom i klager mot Norge. Men først må han vurdere om saken skal kommuniseres. Det vil si at den innklagede staten får anledning til å inngi et tilsvar.

– Formelt er det presidenten i hver seksjon som beslutter om en sak skal kommuniseres, etter innstilling fra den nasjonale dommeren. EMD kan ikke avsi fellende dom uten at saken har vært kommunisert, sier Bårdsen.

«Ny» domstol

EMD er inndelt i fem seksjoner, hver med ni dommere. Sammensetningen er ment å avspeile bredden i den europeiske rettskulturen. Bårdsens forgjenger, Erik Møse, arbeidet i domstolens seksjon V, sammen med dommerne fra Tyskland, Østerrike, Frankrike, Bulgaria, Irland, Latvia, Azerbaijan og Georgia.

Da Bårdsen tiltrådte, ble han plassert i seksjon II. Dermed er det nå dommere fra helt andre land som avgjør klager mot Norge. De landene som deler seksjon med Norge i dag, er Island, Slovenia, Estland, Moldova, Litauen, Montenegro, Albania og Tyrkia.

– Slik sett kan man kanskje si at Norge fikk en helt «ny» domstol fra og med 1. januar 2019, sier Bårdsen.

Ettersom det er den nasjonale dommeren som innstiller på om en sak skal kommuniseres eller ei, var det altså Arnfinn Bårdsen som sto bak at så mange barnevernsaker ble oversendt til norske myndigheter i vår. Bortsett fra seksjonspresidenten, er de andre dommerne ikke involvert på dette stadiet.

Fra kommunisering skjer, er saksforberedelsen kun en affære mellom den norske utrederen, den norske dommeren og de norske partene. Først når utkastet har vært gjennom en generell språk- og kvalitetskontroll, blir de andre dommerne som skal dømme i saken involvert. Dette skjer vanligvis på tirsdager eller onsdager, forteller Bårdsen. Rådslagningen skjer da den påfølgende tirsdagen.

– Så når de andre dommerne i seksjonen, som skal avgjøre saken, får ditt fullt ferdig skrevne domsutkast, så er det første gang de hører om at klagen i det hele tatt eksisterer?

– Det er korrekt, bortsett fra i et lite antall saker, som vi gjerne må drøfte flere ganger. Og slik er det jo også for meg, for så vidt gjelder de andres utkast. Derfor blir tiden fra man mottar utkastene, og frem til rådslagningen tirsdag formiddag, meget intensiv. Rapportørene må forberede seg til å presentere og forklare utkastet for de andre dommerne, og de andre dommerne må lese seg grundig opp i saken, be om avklaringer, og forme iallfall et foreløpig syn. Ofte foregår det flittig epostutveksling om de forskjellige utkastene gjennom helgen. Og rådslagningene er grundige, reelle og konstruktive diskusjoner, sier Bårdsen.

Ingen hjelp til dissenser

Det er imidlertid ikke bare de andre dommerne som har innspill i de få dagene som går mellom utsendelse av domsutkast, og rådslagning.

– Torsdag ettermiddag i uken før rådslagningen, kommer nemlig Jurisconsult inn i bildet, sier Bårdsen.

Jurisconsult er en intern forskningsavdeling, med samlet oversikt over domstolens praksis. Jurisconsult leser alle utkastene til kammeravgjørelser før de behandles, og sier fra om noe står i spenningsforhold med etablert praksis.

– Det ligger en viktig kvalitetssikring her – og det er klokt av rapportøren å reflektere nøye over merknadene. Men det er, naturligvis, til syvende og sist kammeret som avgjør.

– Det virker relativt krevende å skulle ta stilling til fire-fem fulle kammeravgjørelser hver uke, basert på ferdig skrevne domsutkast du får tildelt fem-seks dager før.

– Ja, det er det. Med mindre sakens dokumenter er på norsk, fransk eller engelsk, er det jo også begrenset hvor mye man vet om saksforholdet utover det som står i selve utkastet. Det er blant annet derfor dommene fra EMD inneholder så lange innledende redegjørelser: De må helst få frem alle de fakta og rettsregler som er nødvendige for at de andre dommerne skal kunne ta stilling til klagen.

Om noen av de andre dommerne ikke er enig rapportørens premisser eller konklusjon, kan de dissentere. Men da står ikke noe tilsvarende utrederapparat klart til å assistere.

– Om du skriver dissens eller særvotum, så gjør du det på egen hånd. Disse har derfor ofte en annen, gjerne litt friskere, form. Som regel blir ikke utkast til dissens eller særvota tilgjengelig for flertallet før dommen blir offentliggjort, forteller Bårdsen.

Fortsatt stort etterslep

En viktig årsak til reduksjonen i restansene de senere årene, har vært innføringen av den såkalte WECL-prosedyren. Denne gjør at flere dommer kan avsies i komité, i stedet for kammer.

– WECL står for «Well Established Case Law». Om man konstaterer at en sak er en WECL-sak, kan den avgjøres med tre dommere, også om konklusjonen er at det foreligger brudd på konvensjonen. Som regel kan disse sakene avgjøres uten rådslagninger. WECL-prosedyren ble innført høsten 2014, og er siden både utviklet og utvidet. I 2018 ble 2500 saker avgjort ved dom, langt de fleste av disse som WECL-saker, i komité. Utviklingen har fortsatt i 2019, etter hvert som man har vunnet mer erfaring, sier Bårdsen.

Men selv om restansene er krympet enormt sammenlignet med for ti år siden, er problemene langt fra løst.

– Den store utfordringen i dag knytter seg til de omkring 20.000 sakene som nå står til behandling i domstolens kamre. De aller fleste av disse er komplekse og viktige – og en hel del har også høy prioritet. Dette er saker hvor muligheten for en mer forenklet og raskere behandling foreløpig virker nokså begrenset innenfor dagens rammeverk, sier Bårdsen.

Årlig behandler de fem EMD-seksjonene mellom 600 og 700 saker i kammer. Å behandle alle 20.000 sakene på den måten, vil med andre ord ta 30 år.

– Det går jo ikke.

– Nei, det går ikke. Flere reformer, og nok også mer ressurser, må til, dersom EMD fullt ut skal kunne fylle sin oppgave i en vanskelig tid for Europa. Men her kan man ikke tillate seg å miste troen.