Rettsliggjøringen av samfunnet er veldokumentert og diskuteres ofte i lys av maktfordeling og domstolenes rolle i demokratiet. En like grunnleggende, men mindre adressert utfordring, oppstår når politiske mål formuleres som rettslige krav, uten at det samtidig foretas en realistisk vurdering av forvaltningens evne til å gjennomføre dem.

Når lovgiver etablerer nye rettigheter og plikter uten å sikre tilstrekkelig institusjonell kapasitet, oppstår det et gap mellom formell rett og faktisk praksis. Dette gapet ser vi på flere rettsområder, og en kan trolig tale om en bredere utfordring ved dagens reguleringspraksis.

Når lovgiver løsriver rettigheter fra gjennomføringsevne, svekkes både rettens funksjon som styringsinstrument og rettighetenes reelle verdi.

Rettigheter som ikke realiseres

Kommunesektoren gir en særlig illustrerende inngang til problemstillingen. Kommunene er pålagt et stadig økende antall lovfestede oppgaver, regelverket er blitt mer detaljert, mens rammebetingelsene i hovedsak er uendret. Resultatet er at lovpålagte krav i betydelig omfang ikke etterleves over tid.

Kommunene har særlige utfordringer på ressurs- og kompetansekravene områder som barnevern, rusomsorg og psykisk helse. Avvikene skyldes ikke vond vilje eller at regelverket nødvendigvis er ukjent, men strukturell kapasitetsmangel. Konsekvensen er at rettens faktiske innhold varierer med lokale forutsetninger snarere enn med lovens ordlyd.

Tilsvarende utfordringer finnes i flere deler av forvaltningen. Både NAV, utlendingsforvaltningen og i byggesaksforvaltningen må håndtere omfattende rettighetslovgivning under betydelig press på tid, kompetanse og ressurser.

Et annet aktuelt eksempel, er innlemmelsen av FN-konvensjonen til personer med nedsatt funksjonsevne (CDPR) i norsk lov. Samtidig som Stortinget vedtok innlemmelsen, har både regjeringen og justiskomiteen uttrykt at endringer skal få begrensede rettslige konsekvenser. Selv om innlemmelsen har rettslig relevans og kan få betydning over tid, fremstår lovgivningen per nå mer som et normativt signal enn som et virkemiddel for faktisk rettslig gjennomslag i praksis.

Når gapet blir et rettsstatlig problem

Rettslig regulering kan ha viktig normativ og symbolsk betydning, selv når den praktiske virkningen er begrenset. Rettigheter kan også ha betydning selv om de ikke realiseres fullt ut, eller bare oppfylles gradvis.

Problemet er når bruddene på rettslige krav er strukturerte, forutsigbare og i stor grad akseptert. Da svekkes rettighetenes normerende kraft, og retten reduseres fra et styringsinstrument til et ideal. Systematiske avvik bidrar til en normalisering av rettighetsbrudd og undergraver prinsippet om likhet for loven, ved at rettighetenes faktiske verdi avhenger av bosted, forvaltningsorgan og ressurser.

Selv om individuelle rettigheter kan fremstå som en fordel for den enkelte, er det ikke nødvendigvis det for innbyggere som gruppe. Paradoksalt nok kan omfattende rettsliggjøring forsterke sosial ulikhet. Et system med mange rettigheter og begrenset gjennomføringsevne risikerer i praksis å favorisere de ressurssterke, som alene har kapasitet til å få rettighetene håndhevet.

Når rettens kraft som styringsmiddel svekkes på denne måten, utfordres både rettssikkerheten og tilliten til rettsstaten. Ambisiøse rettigheter uten en implementeringsstrategi ligner mer en ansvarsfraskrivelse enn politisk handlekraft.

Veien videre

Dette er ikke ny innsikt. Som Lund & co har påpekt i relasjon til kommunene, fremstår det som at lovgiver har urealistiske forventninger til lovgivning som styringsmiddel og undervurderer de negative virkningene.

Det bemerkelsesverdige er at denne reguleringstrenden tilsynelatende fortsetter. I kommunesektoren fortsetter statlig detaljstyring mye på grunn av vage rettslige rammer, og en lovgivningsprosess der vurderingen av det lokale selvstyret ofte blir en formell øvelse, snarere enn en reell terskel for ny regulering.

Skal retten fungere som et effektivt og legitimt styringsinstrument, må lovgiver i større grad stille spørsmålet om rettsreglene faktisk lar seg gjennomføre, av hvem og til hvilken kostnad. Dette forutsetter en mer institusjonell tilnærming til lovgivning, der gjennomføringsevne, administrative konsekvenser og faktiske virkninger tillegges reell vekt.

Tiltak som solnedgangsklausuler, uavhengige lovråd og utvidede forsøksordninger kan bidra til mer realistisk og kunnskapsbasert regulering. Det avgjørende er at lovgivning behandles med større nøkternhet og ansvarlighet.

Dette er ikke et argument mot rettigheter eller rettslig kontroll, men for en mer ansvarlig bruk av lovgivning som styringsmiddel. Politisk suksess bør måles i faktisk gjennomføring – noe som er avgjørende for å bevare rettens legitimitet og grunnleggende rettsstatsidealer.