Hva menes med «trygdeeksport» i EØS?

Tirsdag 9. februar 2021 hadde EFTA-domstolen høring i den andre Nav-saken (E-13/20), der Trygderetten har bedt EFTA-domstolen uttale seg om EØS-rettens betydning for oppholdskravet ved dagpenger. Den første saken (E-8/20) ble behandlet 26. november i fjor, og gjelder en tilsvarende anmodning fra Høyesterett om oppholdskrav ved sykepenger, arbeidsavklaringspenger og pleiepenger. Temaet i begge sakene blir gjerne upresist omtalt som «trygdeeksport».

Vi mener at bruken av begrepet «trygdeeksport» i denne sammenheng er uheldig, fordi det forvirrer mer enn det klargjør. Høringen i EFTA-domstolen 9. februar ga et eksempel på det. Der ble det hevdet fra ulike hold både at dagpengene ikke kunne eksporteres, og at saken ikke reiser spørsmål om eksport. Dette gir en fornemmelse av at man i diskusjonen om det norske oppholdskravet for rett til kontantytelser ikke snakker om eksport som et omforent begrep. I og med at vi her er på EØS-rettens område er det nødvendig å bruke et felles begrep som er definert med utgangspunkt i EØS-retten, og ikke ut fra en nasjonal vinkling.

Eksportbegrepets betydning

Trygdeeksport som begrep må ikke sammenblandes med eksport av kjøpekraft. Det følger av EØS-avtalen at det er fri bevegelse av varer, tjenester, personer og kapital. Dette innebærer at eksport i utgangspunktet ikke er en problemstilling i EØS. Trygdeeksport som begrep bør derfor forbeholdes tilfeller der trygdemottakeren bor i et annet EØS-land enn den kompetente stat (trygdelandet) og vedkommende ønsker å motta ytelsen i bostedslandet. Slik synes også trygdeeksport å ha blitt forstått i stortingsmelding 40 fra 2017 om «Eksport av norske velferdsytelser», som omhandler de utenlandsbosatte. Granskningsrapporten i Nav-saken NOU 2020: 9 «Blindsonen» og den nevnte dagpengesaken for EFTA-domstolen gjelder derimot ikke de utelandsbosatte eller flyttetilfellene, men bosatte i Norge som har vært på reise i et annet EØS-land uten at reisen har vært knyttet til arbeid eller næringsvirksomhet.

Hvorfor er denne distinksjonen viktig? Jo fordi det påvirker forståelsen av hva trygdeforordningen har til hensikt å regulere, og dermed også den videre EØS-rettslige resonneringen. Trygdeforordningen inneholder primært koordineringsregler. Behovet for koordinering oppstår når det kan reises spørsmål om hvilket land som er den kompetente stat dersom f.eks. arbeidslandet og bostedslandet er forskjellig, at EØS-borgeren arbeider i flere EØS-land eller at bostedslandet skifter innenfor EØS. Trygdeforordningen er et instrument som skal løse slike spørsmål, i tillegg til å sikre at EØS-borgeren bare er undergitt lovgivningen i én medlemsstat av gangen, og at trygdetid og annen opptjeningstid ikke går tapt som følge av at man har benyttet seg av retten til fri bevegelse.  

Trygdeeksport er hovedregelen

Den klare hovedregelen etter EØS-avtalen er at trygdeytelser kan eksporteres. Dette kommer særlig til uttrykk i trygdeforordningen artikkel 7 som sier at trygdemottakeren ikke kan miste eller få redusert ytelse som følge av flytting. En stat fortsetter dermed å være trygdelandet også etter skifte av bostedsland når stønadsforløpet er påbegynt. Dette henger tett sammen med grunntanken om et felles indre marked. EØS er ett hjemmeområde − EØS «is home». En ambisjon om å redusere trygdeeksport synes derfor å være kontrært til prinsippet om fri bevegelse. Noe annet er en målsetning om å bekjempe trygdemisbruk.

Hovedregelen om eksport bekreftes gjennom unntaksregelen i trygdeforordningen artikkel 70. Bestemmelsen gir en snever adgang til å nekte eksport av spesielle ikke-avgiftsbaserte trygdeytelser som har trekk av å være sosialhjelp, og som er oppført på listen etter forordningens vedlegg X (vedlegg VI til EØS-avtalen). Norge har der gjort unntak for to trygdeytelser: supplerende stønad til personer med begrensede eller ingen ytelser fra trygden på grunn av kort botid i Norge, og ung ufør-tillegg i uføretrygd til de som har varig uføretidspunkt før fylte 26 år. Konsekvensen av eksportnektelse er tap av ytelse ved flytting til et annet EØS-land.

Motsatt for dagpenger

Under høringen i EFTA-domstolen 9. februar ble det nevnt i noen av innleggene at utgangspunktet for dagpenger er motsatt, nemlig at disse som hovedregel ikke kan eksporteres, med mindre situasjonen reguleres av enten artikkel 64 eller 65 i trygdeforordningen. En slik hovedregel kan utledes av artikkel 63, som sier at artikkel 7 bare skal gjelde i de tilfellene som er nevnt i artikkel 64 og 65. Konsekvensen av artikkel 63 er at EØS-borgeren mister retten til dagpenger ved skifte av bostedsland.

Både artikkel 64 og 65 omhandler tilfeller der det foreligger et grenseoverskridende element knyttet til arbeid. Artikkel 64 regulerer situasjonen der arbeidslandet og bostedslandet er det samme, men den arbeidsledige står tilmeldt arbeidsformidlingen i et annet EØS-land og er disponibel for arbeidsmarkedet der. Artikkel 65 regulerer situasjonen der arbeidslandet og bostedslandet er forskjellig.

Bestemmelsene regulerer ikke skifte av bostedsland, men angir hvilket land som til enhver tid er den kompetente stat for arbeidsledighetstrygd, det vil si hvilket lands trygderegler som gjelder. Kan det da være mer hensiktsmessig å omtale disse bestemmelsene som kompetanseregler fremfor regler om eksport?

Konsekvensen av manglende regulering

Vi oppfatter at partene i dagpengesaken for EFTA-domstolen er enige i at artikkel 64 og 65 ikke kommer til anvendelse i saken. Norge er både kompetent stat og trygdemottakerens bostedsland, og vedkommende var ikke tilmeldt arbeidsformidlingen i Tyskland under sine utenlandsopphold der. Uenigheten synes derfor å være hvilken betydning det har at artikkel 64 og 65 ikke regulerer forholdet.

Vårt inntrykk er at de som på den ene side anlegger et eksportperspektiv på saken, tyr til en antitetisk slutning. Ettersom trygdeforordningen ikke har bestemmelser om rett til å beholde dagpenger på reise i et annet EØS-land, synes slutningen å være at det derfor heller ikke foreligger en slik rettighet. De som på den andre side mener at eksport ikke er tema i saken, fordi dagpengemottakeren ikke har skiftet bostedsland, synes derimot å falle tilbake på EØS-avtalens prinsipp om den frie bevegelse, og at restriksjoner i denne må være tilstrekkelig rettferdiggjort. Slik kommer sakens metodiske og materielle dimensjon til syne.

Vårt hovedpoeng er at språket påvirker tenkningen. Hvis alt sauses sammen til ett begrep, blir det fort rot. I dette sakskomplekset kan det derfor være hensiktsmessig å skille mellom trygdeforordningens koordineringsregler og medlemslandenes stønadsregler. Det er opp til det enkelte medlemsland å fastsette vilkårene for sine trygdeytelser. Spørsmålet blir da om tilstedeværelseskrav av den typen det her er snakk om, er å anse som et stønadsvilkår, og videre, om vilkåret strider mot de fire friheter.

Svaret på dette gjenstår å se.