Internasjonalt er demokratiet, rettstaten og menneskerettighetene under økende press. Selv om Norge er en av verdens mest velfungerende rettsstater, er heller ikke vi immune mot internasjonale strømninger. Det er på tide å styrke det rettslige vernet av en av våre bærende demokratiske institusjoner.

Menneskerettighetene sier ikke noe om hva som må stå i grunnloven. Det er fullt mulig å nøye seg med å regulere påtalemyndighetens rolle og uavhengighet i vanlig lov, slik vi gjør i dag.

Men menneskerettigheter, rettsstat og demokrati er tett sammenvevet. Tenkes en av dem borte, står de andre for fall. Påtalemyndighetens uavhengighet er en vesentlig bestanddel i rettsstatens arkitektur. Målet er å trygge en rettssikker og lik behandling av innbyggerne, og det er det bare en uavhengig påtalemyndighet som kan garantere.

Det er alminnelig enighet om dette, og etter lovendringer så sent som i 2019 fremgår uavhengigheten av vår straffeprosesslov. NIM mener imidlertid at uavhengigheten er så viktig, og utviklingen i andre land såpass alarmerende, at vi i vår årsmelding til Stortinget for 2025 fremmer en anbefaling om grunnlovfesting.

Alminnelig lovgivning kan endres av et flertall på Stortinget. Den internasjonale utviklingen i både øst og vest har ledet til en økt erkjennelse av at demokrati og rettsstat kan svekkes innenfra, skrittvis, og med legale metoder. I mai 2024 vedtok Stortinget enstemmig å grunnlovfeste domstolenes uavhengighet. Kontroll- og konstitusjonskomiteen skrev at det raskt kan etableres politiske flertall som ønsker å utøve innflytelse over rettsvesenet på en måte som alvorlig truer domstolenes uavhengighet. De samme farene kan true påtalemyndighetens rolle, og de samme grunnene tilsier at påtalemyndighetens uavhengighet bør sikres bedre.

Grunnlovfesting gir bestemmelsene høyere status. Men først og fremst er det vanskeligere å endre Grunnlovens bestemmelser; det må behandles i to stortingsperioder med valg mellom, og endringer krever kvalifisert flertall.

Hva innebærer uavhengighet for påtalemyndigheten?

Ileggelse av straff er samfunnets sterkeste virkemiddel, og bør bare brukes dersom alle statsmaktene stiller seg bak. Grunnleggende rettferdighetsprinsipper krever at disse maktene opptrer uavhengig ved sine vurderinger.

En reelt uavhengig påtalemyndighet innebærer etterlevelse av flere prinsipper. For det første bør anklageprinsippet etterleves. Det innebærer at domstolene ikke skal tre i virksomhet uten etter anklage: uten en anklager ingen dommer .

Den norske modellen i dag bygger på at det bare er statsanklage som kan innlede en staffesak. En bakgrunn for dette er at anklagefunksjonen må utøves på samme måte overfor alle, og etter strengt faglige vurderinger.

Denne offentlige anklageren må dessuten være uavhengig. Påtalemyndigheten er en del av den utøvende makt, og som sådan må den holdes atskilt fra både den dømmende og lovgivende makt. I tillegg må påtalemyndigheten ikke kunne instrueres av regjeringen.

Det strandede forslaget

Forslaget om grunnlovfesting av påtalemyndighetens uavhengighet ble fremsatt i NOU 2016: 24 fra Straffeprosessutvalget.

Straffeprosessutvalget vektla betydningen av uavhengighet og at maktfordelingsprinsippet tilsa regulering i Grunnloven. Utvalget ønsket å verne alle aspektene av uavhengighet som er nevnt ovenfor.

Prinsippet om at domstolene bare trer i virksomhet etter påtalemyndighetens begjæring står i straffeprosessloven § 63, og har lenge vært en del av norsk rett.

Prinsippet om uavhengighet kom imidlertid først inn i loven i 2019. Foranledningen til endringene i 2019 var dels at en europeisk avtale om arrest og overlevering nå forutsatte mer formalisert uavhengighet. I proposisjonen til disse endringene viste departementet til at det var «gode grunner» for at prinsippene også burde grunnlovfestes og at flere høringsinstanser mente det, blant annet Riksadvokaten og Advokatforeningen. Men departementet fremsatte likevel ikke forslag om grunnlovsendring i sin egen proposisjon, det burde skje gjennom den «tradisjonelle prosessen» for grunnlovsendringer.

Forslag om grunnlovsendring ble deretter fremsatt av tre representanter fra Venstre i mai 2020. Det bygget på Straffeprosessutvalgets forslag.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen behandlet forslaget parallelt med forslaget om domstolenes uavhengighet. Det fremgår av komiteens innstilling at det var full enighet om at uavhengigheten burde grunnlovfestes, men det var innvendinger fra to partier om at utformingen og utredningen ikke var tilfredsstillende og at det ikke var gjennomført høring som en del av behandlingen.

Disse innvendingene ledet til at forslaget ikke fikk det nødvendige antall stemmer ved  voteringen.

Veien videre

Det synes å være bred enighet om en grunnlovfesting av påtalemyndighetens uavhengighet. Den internasjonale utviklingen illustrerer behovet i økende grad. Det forrige vedtaket strandet av to grunner; tvil om forslagets utforming, og tvil om forslaget var utredet tilstrekkelig.

Etter at grunnlovsforslaget ble nedstemt, ble det fremsatt nye forslag til utforming, som avspeilte den diskusjonen som hadde vært i Stortinget: Grunnlovsforslag 21 (2023-2024) og Grunnlovsforslag 36 (2023-2024).

Vårt håp er at NIMs anbefaling til Stortinget kan bidra til debatt blant våre folkevalgte om hvordan vi kan styrke våre bærende demokratiske institusjoner. Selv om Norge fortsatt er et av mest velfungerende demokratier og rettsstater, kan vi ikke ta for gitt at dette vil vare for evig. Vi må «tette taket før regnet kommer». Ett av tiltakene er å grunnlovfeste påtalemyndighetens uavhengighet.