Dommarars ytringsfridom og lojalitet

Kvar går grensa for ytringsfridomen til dommarar og kven skal dommarar vere lojale mot? Det er særs aktuelle spørsmål i Europa i våre dagar. I land som Polen og Ungarn har dommarar blitt avsette og sanksjonerte for å ha ytra seg kritisk mot domstolsreformer frå styresmaktene. Også vår heimlege reform av domstolsstrukturen har til tider hatt høg temperatur, men godt innanfor rammene for rettsstaten. Eller?

Klassekampen trykte nyleg ei sak om Eivind Helleland, som etter åtte år som leiar av Nordfjord jordskifterett vart vraka til stillinga som leiar for den nye og utvida jordskifteretten til fordel for ein søkar utan domstolserfaring. Av fleirtalet i Innstillingsrådet vart ikkje Helleland ein gong innstilt, medan mindretalet innstilte han som nummer éin. Helleland meiner at han er vraka som jordskifterettsleiar fordi han har vore ein aktiv kritikar av strukturreforma i domstolane inntil Stortinget gjorde vedtak.

Lojalitet til DA

Om Helleland har rett skal ikkje vi meine noko om. Tilsetjingssaker har mange sider og vi har ikkje innsikt i grunngivinga til Innstillingsrådet. No er saka også på veg til retten. Likevel er påstanden til Helleland i seg sjølv urovekkande. Betre blir det ikkje av eit notat Klassekampen har fått tilgang til. Notatet er utarbeidd av Domstolsadministrasjonen (DA) til Innstillingsrådet. Der står det i følgje Klassekampen om Helland: «(...) hans aktiviteter de siste årene gjør at de må kunne stilles store spørsmålstegn både ved hans lojalitet som kollega og ikke minst hans lojalitet i forhold til DA».

Dersom kjeldene til Klassekampen er riktige, er notatet frå DA potensielt problematisk av to grunnar.

For det fyrste ser DA ut til å krevje lojalitet frå dommarar. Her må vi få minne om kva DA er: Eit forvaltningsorgan under den utøvande makta. I motsetnad til ein god del andre forvaltningsorgan har ikkje lovgivar gjort DA uavhengig. Formelt kan DA instruerast av Kongen i statsråd jf. domstollova § 33 tredje ledd. Terskelen for slik instruksjon er høg, og føresetnaden er at DA skal vere skjerma frå politikken. Likevel har både EMD og EU-domstolen i nylege saker mot Polen framheva at også ytre og formelle forhold ved tilsetjing og sanksjonar av dommarar er viktige i vurderinga av kravet om sjølvstende (EMD, Reczkowicz mot Polen, 22. juli 2021; storkammeret i EU-domstolen, C‑791/19, 15. juli 2021). Ein domstolsadministrasjon som ikkje er formelt uavhengig frå dei politiske styresmaktene skal trå varsamt ved dommarutnemningar. I lys av dette vil det vere viktig å få klårlagd nøyaktig kva DA meiner med lojalitet og kva vekt lojalitet overfor DA skal ha, om noko, for karriereutviklinga til dommarar.

EMD-praksis

For det andre reiser saka til Helleland spørsmål om grensene for ytringsfridomen for dommarar. DA har som kjend arbeidd for strukturreforma, medan Helleland har vore kritisk inntil Stortinget gjorde vedtak. Er det dette DA meiner er uttrykk for illojalitet frå Helleland si side? Om det er samanheng mellom det at Helleland har ytra seg om strukturreforma, og det at han ikkje fekk halda fram som domstolsleiar, så er det eit spørsmål om dette står seg opp mot EMK artikkel 10 og rettspraksis frå EMD.

EMD har opp gjennom åra avgjort ei rekkje saker som gjeld dommarar som har teke del i den offentleg debatten om korleis domstolane skal vera organisert og fungere, og som har blitt møtt med reaksjonar frå administrativt eller politisk hald. EMD har i fleire av desse sakene konkludert med krenking av ytringsfridomen etter EMK artikkel 10.

Det er av interesse å merkje seg nokre hovudpunkt frå desse EMD-avgjerdene.

Om dommaren kan peike på konkrete indikasjonar for at det er ein samanheng mellom dommarens ytringar og avgjerder om tilsetjing, kan det bli staten som får bevisbyrda, og som difor må påvise at det ikkje er nokon samanheng (EMD, Baka mot Ungarn, 23. juni 2016).

Dersom det først må leggjast til grunn at det er ein samanheng mellom ytringane og seinare tilsetjingsavgjerder, kan dette utgjere eit inngrep i dommarens rett til å ytre seg etter EMK artikkel 10. Til illustrasjon gjaldt storkammerdommen Baka mot Ungarn frå 2016 ein domstolsleiar som på bakgrunn av ytringar om ein pågåande domstolsreform, ikkje vart utnemnd som leiar av ein omorganisert høgsterett, sjølv om han hadde vore leiar for den tilsvarande domstolen før omorganiseringa. Storkammerdommen Wille mot Liechtenstein frå 1999 gjaldt ein domstolsleiar som, på bakgrunn av ytringar om eit omstridd konstitusjonelt spørsmål, fekk eit brev frå monarken i Liechtenstein om at han ikkje kom til å bli utnemnd til nye dommarembete i framtida. I begge saker såg EMD det slik at reaksjonen mot dommaren utgjorde eit inngrep i EMK artikkel 10.

Om ein først har med eit inngrep å gjera, blir det eit spørsmål om inngrepet forfølgde eit legitimt føremål, slik som  å sikre at domstolane har autoritet og er upartiske, og om inngrepet var naudsynt, altså om det var samhøveleg. I saker kor ein dommar har vorte møtt med reaksjonar for å ha ytra seg om organiseringa av domstolane, vil EMD ha ei ganske streng tilnærming til spørsmålet om reaksjonen var samhøveleg i følgje EMK artikkel 10.

Potensielt alvorleg

Rett nok har EMD understreka at dommarar som ytrar seg offentleg har eit særskilt ansvar for å ytre seg på ein sakleg og verdig måte, og har knytt dette til når det kan reagerast mot ytringane til ein dommar. Samstundes ser EMD det slik at spørsmål om organiseringa av domstolsapparatet har stor offentleg interesse, og har framheva at ytringsfridomen til dommarar er særleg vid i denne typen spørsmål (til illustrasjon, sjå Baka-dommen avsnitt 164-167). EMD har i sak etter sak åtvara sterkt mot den avskrekkande effekten («the chilling effect») det kan ha på slike debattar dersom dommarar som har ytra seg blir møtt med reaksjonar som rammar den vidare dommarkarrieren. Om ein dommar har ytra seg sakleg om ei pågåande domstolsreform, vil slike ytringar difor ha sterkt vern. Ein må difor vere særs varsame med å leggje vekt på slike ytringar i samband med tilsetjingsprosessar.

På denne bakgrunnen er Helleland-saka viktig og potensielt alvorleg. Dersom det i kjølvatnet av strukturreforma dannar seg eit inntrykk av at kritikk mot omorganisering, forhold i domstolane eller mot DA er negativt for karriereutviklinga for dommarar, vil det i seg sjølv kunne ha den avskrekkande effekten EMD har åtvara mot. Vi vil difor oppmode domstolane og juristsamfunnet til å løfte spørsmålet om dommaranes ytringsfridom både internt i domstolane og i samfunnet elles.

Vidare vil lov- og grunnlovforslaga til Domstolskommisjonen frå 2020 gjere DA formelt uavhengig av den utøvande makta. I denne samanhengen er det viktig å få avklara om og i kvar grad dommarar skal ha ei lojalitetsplikt overfor DA. Her ligg det ei mogleg spenning mellom budsjettmessige og organisatoriske effektivitetskrav og dommaranes dømande verksemd, der dommaren berre skal vere lojal mot retten.