Regjeringen fortsetter angivelig å utrede et spesifikt flytteforbud for flyktninger, som rapportert på regjeringens hjemmesider og for eksempel av NRK: Regjeringen vil ha ti års flyttenekt for flyktninger. Men flytteforbud vil, som vi skal se, være i strid med flyktningkonvensjonen (FK) artikkel 26 («Freedom of movement»), som gir flyktninger med lovlig opphold rett til selv å velge sitt bosted på linje med andre utlendinger.

De to alternativene som regjeringen utreder er enten et forbud for flyktninger mot å flytte til enkelte områder eller kommuner i en gitt tidsperiode, for eksempel 10 år, eller et generelt flytteforbud fra den tilviste bosettingskommunen for flyktninger, også det for en gitt tidsperiode. Valget her er neppe avgjørende.

Forbyr forskjellsbehandling

Forholdet til internasjonale forpliktelser har vært utredet for regjeringen av professor Marius Emberland. Det har dessuten vært en diskusjon om lovligheten av flytteforbud mellom Torkell Sætervadet og Ajitha Sritharan og Emberland i Rett24, men da med utgangspunkt i generelle diskrimineringsforbud i EMK og SP. Her skal oppmerksomheten kun rettes mot FK.

Begge utforminger av et flytteforbud kolliderer med denne konvensjonen, som 28. juli kunne feire 75-årsjubileum. Den er stadig like relevant og viktig for flyktningers rettsstilling. FK artikkel 26 lyder slik:

«Each Contracting State shall accord to refugees lawfully staying in its territory the right to choose their place of residence and to move freely within its territory, subject to regulations applicable to aliens generally in the same circumstances.»

Det er ingen rettslig tvil om at flyktningene det gjelder er «lawfully staying» og at flytteforbud vil forhindre deres «right to choose their residence» – det er jo hele poenget med flytteforbudet. Et flytteforbud spesifikt for flyktninger er i kjernen for artikkel 26, som forbyr en medlemsstat å stille opp begrensinger bare for flyktninger. Det eneste unntaket som kan godtas ifølge artikkel 26s ordlyd – og det var også ment som det eneste mulige unntaket – er at staten innfører de samme begrensninger for utlendinger generelt, altså både for flyktninger og andre utlendinger. Så lenge et flytteforbud kun gjelder for flyktninger og ikke andre utlendinger, så er det nettopp slike tilfeller artikkel 26 skal forhindre.

Handlingsrommet

Emberland konkluderte i den nevnte utredningen likevel med at staten har «et reelt og vidtrekkende handlingsrom» til å innskrenke flyktningers rett til fritt valg av bosted (pkt. 5, s. 20). Jeg leser riktignok Emberlands premisser knyttet til FK artikkel 26 som noe mer forbeholdne. Men regjeringen har deretter lagt til grunn at staten har et vidt handlingsrom, og det er jo et noe uheldig premiss for lovarbeidet hvis dette handlingsrommet i virkeligheten ikke finnes, slik som her.

Som Emberland korrekt påpeker i sin utredning, er uttrykket «in the same circumstances» definert i FK artikkel 6. Definisjonen har virkning for andre bestemmelser i FK som oppstiller vilkår («requirements») for å få tilstått positive rettigheter. Definisjonen knytter an til FK artikkel 13, 15, 17, 18, 19, 21 og 22, men ikke fullt ut til artikkel 26 som gjelder inngrep i en negativ rettighet hvor det ikke er oppstilt vilkår for bevegelsesfrihet.

Formålet med «in the same circumstances» i artikkel 6 og artikkel 26 er imidlertid det samme, nemlig at flyktninger i enkelte tilfeller ikke fullt ut kan likebehandles med andre utlendinger, men må forskjellsbehandles positivt fordi likebehandling kan være til urimelig ulempe for en flyktning på grunn av den spesielle situasjonen flyktninger befinner seg i. Dette følger av formuleringen «must be fulfilled by him, with the exception of requirements which by their nature a refugee is incapable of fulfilling» i artikkel 6. Emberland synes å ha misforstått artikkel 6 og dens ordlyd og formål.

For eksempel, når det i FK artikkel 19 («Liberal profession») stilles krav om gjennomført utdannelse med vitnemål («hold diplomas») for å kunne praktisere et yrke, så vil det kunne være i strid med FK hvis ikke flyktninger gis anledning til å kunne dokumentere sin utdannelse på annen måte enn gjennom fremleggelse av vitnemål. Et flytteforbud for utlendinger generelt vil tilsvarende kanskje være i strid med flyktningers flyttefrihet, siden flyktninger i motsetning til andre utlendinger på grunn av sin situasjon har fått tilvist primær bostedskommune av staten.

Må legges bort

Emberland har også drøftet saken Alo og Osso for EU-domstolen (ECJ) i 2016. Dommen støtter ikke Emberlands vurdering av FK artikkel 26. I dommens første spørsmål fant ECJ at flyktninger, og personer med subsidiær beskyttelse slik som Alo og Osso hadde, har rett til selv å velge bosted, jf. FK artikkel 26 og kvalifikasjonsdirektivet artikkel 33. Forbud mot flytting kun for disse grupper er derfor ulovlig.

Spørsmål to og tre i dommen gjaldt adgangen til å redusere ytelser til utlendinger med subsidiær beskyttelse hvis de flytter i strid med en nasjonal regel. På dette punktet gir direktivet artikkel 29 nr. 2 svakere vern for personer med subsidiær beskyttelse. For denne gruppen åpnet ECJ for at integreringshensyn vil kunne danne grunnlag for restriksjoner (spørsmål 3), mens derimot hensyn til kommuneøkonomien ikke kan vektlegges (spørsmål 2). Denne delen av dommen gjaldt imidlertid ikke for flyktninger, som har en sterkere rettsstilling både etter FK og kvalifikasjonsdirektivet artikkel 29 nr. 1.

Hvis flyktninger derimot gis en særskilt ytelse, slik som integreringsprogrammet innebærer, vil det ikke være i strid med FK at flyktninger som flytter mister rett til denne ytelsen. Men en flyktning som flytter kan ikke fratas alminnelige ytelser, for eksempel barnetrygd. Flyktninger med lovlig opphold har nemlig etter FK artikkel 23–24 rett til offentlig støtte og ytelser på linje med statsborgere («nationals»).

Det foreslåtte flytteforbudet er altså ulovlig og må legges bort.