I Norge handler det offentlige inn varer og tjenester for 740 milliarder kroner i året. Det gir offentlig sektor markedsmakt som kan brukes strategisk. Det har regjeringen bestemt at nå skal skje. Målet er at innkjøpsmotoren skal bidra til å realisere Norges klima- og miljømål.

Fra og med 1. januar 2024 skal offentlige oppdragsgivere stille klima- og miljøkrav i tilnærmet alle innkjøp. Det er bra, og på tide, vil mange mene. Måten det skal skje på derimot, har skapt debatt.

Innkjøp som strategisk virkemiddel

Du har kanskje hørt årets buzzword i innkjøpsverden – grønne offentlige anskaffelser.

Grønne offentlige anskaffelser er kort fortalt at oppdragsgiver stiller klima- og miljøkrav i konkurransen som settes ut på anbud, med formål om å fremme klimavennlige løsninger og redusere miljøskadelig påvirkning.

Stilles det klima- og miljøkrav i offentlige anskaffelser, vil en følge være at leverandørene tilstreber å innfri for å kunne hevde seg i konkurransen. Innkjøp vil på denne måten kunne brukes strategisk for å pushe markedet til å levere mer klima- og miljøvennlige løsninger.

Lovbestemt plikt siden 2017

I 2017 gjorde Norge innstramminger i anskaffelsesregelverket omkring klima- og miljøkrav. Siden da har det vært en plikt for oppdragsgiver å utarbeide anskaffelsesstrategi for klima og miljø, samt stille klima- og miljøkrav der det er relevant.

Fokus fra myndighetene har likevel frem til i dag vært at det ikke skal stilles klima- og miljøkrav i alle innkjøp. Lovens forarbeider legger til grunn at klima- og miljøkrav er relevant der anskaffelsen medfører vesentlige klima- og miljøbelastninger. Begrunnelsen er at det koster å stille klima- og miljøkrav, og at det ikke nødvendigvis er forholdsmessig der klima- og miljøgevinsten er lav.

Hva gjelder hvordan klima- og miljøkravene stilles, legger lovens forarbeider til grunn at det er opp til det «innkjøpsfaglige skjønn». For klima- og miljøkrav kan stilles på ulike måter – som minstekrav til leverandøren eller ytelsen, som tildelingskriterier leverandørene rangeres etter eller som kontraktskrav.

For klima- og miljøkrav kan de ulike trinnene brukes alene eller sammen. Hvilke av trinnene som vil være egnet for klima- og miljøkrav vil variere fra anskaffelse til anskaffelse, blant annet på grunnlag av hvor modent markedet er for det klima- og miljøkravet oppdragsgiver ønsker å stille.

Kritikk fra Riksrevisjonen og «historisk endring»

Innstrammingen i regelverket fra 2017 ga likevel ikke ønsket resultat. Rapporter viste at for få oppdragsgivere stilte klima- og miljøkrav. I Stortingsmelding fra 2019 varslet regjeringen en handlingsplan for å øke andelen grønne anskaffelser. Handlingsplanen kom i 2021, uten at det heller førte til ønsket resultat. I 2022 fant Riksrevisjonen at offentlige oppdragsgivere i Norge fortsatt ikke i tilstrekkelig grad etterlevde plikten om å stille klima- og miljøkrav i offentlige anskaffelser.

Høringsforslag om ny forskriftsregel kom i desember 2022. I august 2023 kom regjeringens pressemelding om «historisk endring».

I ny forskriftsregel «skal» oppdragsgiver vekte klima- og miljøhensyn med minimum 30 %. Der oppdragsgiver tidligere har hatt et innkjøpsfaglig skjønn, forpliktes nå oppdragsgiver som den absolutte hovedregel til å vekte klima- og miljø minimum 30 % i tilbudsevalueringen. Dersom det er «klart at dette gir en bedre klima- og miljøeffekt» kan oppdragsgiver istedenfor stille klima- og miljøkrav til ytelsen. Det må i så fall begrunnes i anskaffelsesdokumentene.

Terskelen for når det er relevant å stille klima- og miljøkrav etter loven flyttes også til den motsatte side av skalaen, sammenlignet med tidligere. Ny regel presiserer at plikten inntreffer der anskaffelsen medfører ikke uvesentlig klima- og miljøbelastning.

Dette har stor betydning, da det er langt flere anskaffelser som medfører ikke uvesentlig klima- og miljøbelastning enn vesentlig klima- og miljøbelastning. En positiv side av det kan være at det blir lettere for oppdragsgiver å vurdere når det anses relevant å stille klima- og miljøkrav, samt at terskelen sammenfaller med andre regler oppdragsgiver allerede må forholde seg til – eksempelvis miljøinformasjonsloven. (For en drøftelse av fordeler/ulemper ved å plassere terskelen her, se Platou, Lov og Rett, 2021, Den rettslige rekkevidden av miljøkravet i lov om offentlige anskaffelser § 5).

Hvorfor skaper regelen debatt?

At oppdragsgiver i ny regel ensporet ledes mot tildelingskriterier har blitt omtalt som tvangstrøye, og at det kommunale selvstyret ikke respekteres. For selv om ny regel vil gi signal til markedet om at det vil det lønne seg å satse på grønne løsninger, vil et uheldig utfall av regelen kunne bli at oppdragsgiver kun stiller klima- og miljøkrav som tildelingskriterium. Det selv om eksempelvis klima- og miljøkrav som absolutte krav kan gi bedre klima- og miljøgevinst i den konkrete anskaffelsen.

For at oppdragsgiver istedenfor skal stille klima- og miljøkrav til ytelsen må det være «klart at dette gir en bedre klima- og miljøeffekt». Er det en enkel øvelse for oppdragsgiver å begi seg ut på, eller vil den vurderingen droppes i frykt for å gjøre feil?

Et annet poeng har vært om oppdragsgiver heller burde ha mer fokus på den helhetlige tankegangen; utarbeide gode anskaffelsesstrategier forankret på ledelsesnivå, samt økt fokus på kompetanseheving. Dersom oppdragsgiver mangler en konkret og gjennomarbeidet plan, samt mangler kompetanse, kan det ende med at oppdragsgiver stiller uegnede klima- og miljømål.

Det kan resultere i sløsing av skattebetalernes penger ved at oppdragsgiver vil kunne ende med å betale flertalls millioner kroner for at en leverandør innfrir klima- og miljøkriterier som gir lav reell klima- eller miljøgevinst, og som heller ikke nødvendigvis gir bedre ytelse. Med ny regel må derfor oppdragsgiver ha tunga rett i munnen knyttet til egen betalingsvillighet.

Nytt lovutvalg og kompetanseheving

Parallelt med ny regel har regjeringen satt ned et lovutvalg som også skal se på klima- og miljøkrav i offentlige anskaffelser. Utvalget skal blant annet vurdere sektorbestemt lovgivning og standardiserte minimumskrav for sektorene som medfører stor klima- og miljøbelastning, samt om oppdragsgiver bør stille klima- og miljøkrav i alle trinn av anskaffelsen.

I forslaget til statsbudsjett øremerkes 10 millioner til å øke kompetansen om grønne anskaffelser. Tredjepartssertifiserte ordninger som Svanemerket styrkes også i statsbudsjettet.

Spørsmålet er hvordan gjøre noe så vanskelig som klima- og miljøkrav i offentlige anskaffelser enkelt, slik at alle oppdragsgivere gis forutsetning til å innfri lovens forpliktelse. Om riktig fremgangsmåte er valgt i ny regel vil tiden vise.

En kan imidlertid lure på om kombinasjonen av satsingen på kompetanseheving, presisering av terskelen for når det er relevant å stille klima- og miljøkrav og målrettet sektorspesifikk lovgivning hadde vært tilstrekkelig, og en vel så, om ikke mer, effektiv vei mot mål.