(Beregnet lesetid på denne teksten er ca 13 minutter) 

Disse koronatidene krever mye av oss alle, som enkeltindivider og som samfunn. Mange av tiltakene fordrer at hver enkelt av oss oppfører oss på en måte som i minst mulig grad kan bidra til spredning av det særdeles smittsomme koronaviruset, herunder ved å begrense vår fysiske kontakt med den øvrige befolkningen og begrense våre bevegelser utenfor eget hjem og nærområde. Det kan og bør gjøres uavhengig av om lovbestemmelser påbyr oss slike begrensinger i vår ellers normale handlefrihet. Vi er alle en del av beredskapen, når «fienden» kan angripe og la seg transportere videre til nestemann av hver av oss.

Samtidig har myndighetene de seneste ukene vedtatt en rekke tiltak, herunder diverse forbud og påbud, begrunnet i smittevernhensyn.

Disse påbudene og forbudene er gitt dels av kommunale, dels av statlige myndigheter, og er hjemlet i smittevernloven.

Smittevernloven er (sammen med helseberedskapsloven) vår sentrale beredskapslovgivning når det gjelder å regulere myndighetenes rett og plikt til å iverksette tiltak for å forebygge og håndtere spredning av allmennfarlige sykdommer som truer folkehelsen. 

Smittevernlovens «meny» av tiltak er omfattende, og den forutsetter og muliggjør at de forskjellige tiltakene brukes i et samspill mellom tiltak og mellom statlige og kommunale myndigheter, for å optimalisere nødvendig smittevern, tilpasset det aktuelle utbruddets karakter.

Koronapandemien er det alvorligste utbruddet av allmenfarlig sykdom vi har opplevd i Norge i moderne tid. Den truer ikke bare folkehelsen. Den utfordrer også både helsevesenet og  samfunnets infrastruktur generelt. Den aktualiserer derfor bruk av en rekke av de mest inngripende tiltakene som smittevernloven byr på.

«Hytteforbudet» og eiendomsretten

Det mye omtalte «hytteforbudet», som trådte i kraft for få dager siden, er bare ett av mange tiltak i den smittevernstrategien som foreløpig er valgt. Det er et statlig vedtak, vedtatt av Regjeringen.

Særlig dette forbudet har vakt oppstandelse blant en del folk, og blant de mange innsigelsene mot dette forbudet har vi også sett enkelte hevde at forbudet er et ulovlig inngrep i eiendomsretten til hytteeierne, etter Grunnloven og menneskerettighetene. Dette er etter mitt syn feil.

Eiendomsretten, herunder retten til å bruke sin eiendom i fred, er riktignok vernet både i Grunnloven §§ 105 og 106 og i EMK første tilleggsprotokoll artikkel 1. EMK gjelder som norsk lov, med forrang for annen alminnelig lov.

Som med de fleste andre menneskerettigheter, er vernet imidlertid ikke absolutt. Staten kan gjøre inngrep i eiendomsretten på nærmere bestemte vilkår. Dette uttrykkes klarest i forannevnte EMK-bestemmelse (her gjengitt i norsk oversettelse):

Enhver fysisk eller juridisk person har rett til å få nyte sin eiendom i fred. Ingen skal bli fratatt sin eiendom unntatt i det offentliges interesse og på de betingelser som er hjemlet ved lov og ved folkerettens alminnelige prinsipper.

Bestemmelsene ovenfor skal imidlertid ikke på noen måte svekke en stats rett til å håndheve slike lover som den anser nødvendige for å kontrollere at eiendom blir brukt i samsvar med allmennhetens interesse eller for å sikre betaling av skatter eller andre avgifter eller bøter.

Som bestemmelsen uttrykker, kan begrensninger (inngrep) i blant annet retten til å «nyte sin eiendom i fred» gjøres, dersom de er fastsatt i lov og de er nødvendige for å kontrollere at eiendommen blir brukt i samsvar med allmenhetens interesser.

Det er korrekt at pålegg fra offentlige myndigheter, som stiller krav til eller legger begrensninger på personers bruk av sin eiendom, slik hytteforbudet gjør, utgjør inngrep i den private eiendomsretten.

Slike inngrep er i seg selv helt vanlige. Vi kan bare nevne som eksempel alle de krav som stilles etter plan- og bygningslovgivningen i den normale areal- og bygningsreguleringen. At eiendom som er regulert som fritidseiendom ikke kan benyttes som fast helårsbopel, er ett eksempel. Bo- og driveplikt på landbrukseiendommer er et annet.

Inngrep blir først i strid med Grunnloven/EMK, dersom de ovennevnte kriteriene for inngrep ikke er oppfylt. I rettspraksis fra Høyesterett og fra Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD), er disse kriteriene nærmere presisert på en måte som kan oppsummeres slik:

For det første må inngrepet være forankret i lov (legalitetsprinsippet). Dernest må det forfølge et legitimt formål. Videre må inngrepet nære nødvendig i et demokratisk samfunn for å ivareta det legitime formålet. I det siste ligger at inngrepet både må være egnet til å ivareta sitt formål og være forholdsmessig sett opp mot konsekvensene av inngrepet for eiendomsretten.

Etter mitt syn er det som sagt ingen tvil om at disse kriteriene er oppfylt for hytteforbudets vedkommende i den rådende situasjonen.

For å underbygge dette nærmere, skal vi gå gjennom forbudets lovmessige forankring og begrunnelse, for derigjennom vise at kriteriene er oppfylt.

Lovforankring og begrunnelse

Hytteforbudet inngår som en av flere bestemmelser i forskrift 2020-03-15-294 om karantene, isolasjon og forbud mot opphold på fritidseiendommer mv. i anledning utbrudd av Covid-19 (forskriften), gitt med hjemmel i smittevernloven (jf nærmere om dette nedenfor).

Forskriften § 5 forbyr personer å ta opphold/overnatte på «fritidseiendom» (hytter) i en annen kommune en der vedkommende er folkeregistrert, Overtredelse av forbudet er sanksjonert med straff etter forskriften § 6.

Forskriften § 5 lyder (etter endring av 20. mars 2020) slik:

§ 5. Forbud mot opphold på fritidseiendom i annen kommune enn hjemsteds-kommunen.

Personer forbys å overnatte på fritidseiendom i annen kommune enn der vedkommende er folkeregistrert. Strengt nødvendig vedlikehold eller tilsyn som er nødvendig for å avverge store materielle skader tillates.

Personer som er i karantene etter § 2 fordi de deler husstand med en som er bekreftet smittet av SARS CoV-2-virus, kan likevel overnatte i fritidseiendom i annen kommune i perioden den smittede er i isolasjon etter § 4 i forskriften.

I forskriften § 6 bestemmes det at forsettlig eller grovt uaktsom overtredelse av blant annet forbudet i § 5, straffes med bøter eller fengsel inntil seks måneder. Riksadvokaten har i rundskriv av 16. mars 2020 (RA-2020-320) angitt at normalstraff for overtredelse av § 5 bør være bot på 15.000 kroner, subsidiært ti dagers fengsel.

Forskriften inneholder ikke selv noen nærmere definisjon av begrepet «fritidseiendom», men det fremstår som nokså klart at det er de alminnelige hyttene – eiendommer som er regulert til fritidsbruk – det siktes til. Forbudet rammer derfor ikke opphold i en persons alminnelige bolig i en annen kommune enn der vedkommende er folkeregistrert, selv om boligen bare brukes i helger og i ferier.

Dette fremgår blant annet av hvordan forbudet omtalt i både den pressemeldingen som ble gitt fra Regjeringen 15. mars, da bestemmelsen ble vedtatt, og den pressemeldingen som ble gitt 20. mars 2020, da bestemmelsen ble satt i kraft, der begrepet «hytte» ble brukt gjentatte ganger. Også formålet med forbudet, som jeg kommer nærmere tilbake til nedenfor, taler for denne forståelsen.

Som utdypet straks nedenfor, har forskriften hjemmel i smittevernloven. Forbudet er med andre ord forankret i lov, så langt det er begrunnet i smittevern og det går klart nok frem av bestemmelsen hva som er forbudt. Da er legalitetsprinsippet ivaretatt.

Når det gjelder forbudets formål og begrunnelse, fremgår disse ved å se nærmere på hjemmelsloven bakgrunnen for det konkrete forbudet.

Som nevnt, er det smittevernloven som er hjemmelslov. Smittevernlovens generelle formål er angitt i § 1-1, som lyder:

Denne loven har til formål å verne befolkningen mot smittsomme sykdommer ved å forebygge dem og motvirke at de overføres i befolkningen, samt motvirke at slike sykdommer føres inn i Norge eller føres ut av Norge til andre land.

Loven skal sikre at helsemyndighetene og andre myndigheter setter i verk nødvendige smitteverntiltak og samordner sin virksomhet i smittevernarbeidet.

Loven skal ivareta rettssikkerheten til den enkelte som blir omfattet av smitteverntiltak etter loven.

Det er uten videre klart at smittevern prinsipielt anses som et legitimt formål. Staten har etter både Grunnloven og EMK en plikt til å verne om befolkningens liv og helse, og smittevernloven kan i det perspektivet også sees på som et utslag av denne plikten.

Det er også verdt å peke på at smittevernloven § 1-5 selv inneholder krav om at tiltak etter loven (underforstått som griper inn i folks friheter), skal tilfredsstille tilsvarende krav til nødvendighet/forholdsmessighet som følger av Grunnloven/EMK.

Den aktuelle forskriften er gitt med hjemmel i smittevernloven §§ 4-3 og 7-12, og det fremgår av forskriften at det aktuelle smittevernformålet er forebygging av spredning av Covid-19 (SARS CoV-2-virus, populært kalt koronavirus).

Forskriften § 5 (hytteforbudet) er gitt med hjemmel i smittevernloven § 7-12, som lyder slik:

§ 7-12. Særlig fullmakt for Kongen

Når et utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom truer folkehelsen, eller når det er fare for et slikt utbrudd og det på grunn av disse forhold er fare ved opphold, kan Kongen gi bestemmelser av lovgivningsmessig innhold for å trygge folkehelsen, og for at det kan settes inn tiltak til vern om befolkningen. Om nødvendig kan Kongen gjøre avvik fra gjeldende lovgivning. Lov av 15. desember 1950 om særlige rådgjerder under krig, krigsfare og liknende forhold §§ 3 og 4 gjelder tilsvarende.

Det angitte formålet for forskrifter som gis etter denne bestemmelsen, er generelt formulert. Det dreier seg om å gi bestemmelser for å «trygge folkehelsen» og for at det kan settes inn «tiltak til vern av befolkningen» ved utbrudd eller fare for av allmennfarlig smittsom sykdom som truer folkehelsen – i vårt tilfelle koronavirus. (Som det også fremgår, kan slike forskrifter, om nødvendig, gis et innhold som avviker fra gjeldende lovgivning ellers. Dette omfatter imidlertid ikke avvik fra Grunnloven, jf Grunnloven § 121.)

Den nærmere, konkrete begrunnelsen for den del av forskriften vi diskuterer, hytteforbudet, må søkes etter andre steder.

Når lover gitt av Stortinget skal tolkes, søker man ofte til lovens forarbeider (NOU’er, lovproposisjoner, komitéinnstillinger med videre), for å finne veiledning. Slike mangler i dette tilfellet, der bestemmelsen er gitt av Regjeringen i form av en forskrift som i dette tilfellet  ble utarbeidet og vedtatt på kort tid, uten noen høring med ledsagende høringsbrev.

I mangel av formelle forarbeider, vil det være relevant å se hen til hvordan Regjeringen v/helseministeren begrunnet forbudet i den tidligere nevnte pressemeldingen som ble gitt fra Regjeringen 15. mars, da bestemmelsen ble vedtatt. Der ble han gjengitt slik:

« - Vi ser også at flere hyttekommuner uttrykker stor bekymring for at deres helse- og omsorgstjeneste ikke er dimensjonert til å skulle ta hånd om hyttebeboere i tillegg til egen befolkning. Vi er glade for at mange nå har fulgt Statsministerens klare anmodning i går om at en skal dra hjem, men vil i løpet av dagen se om resten gjør dette frivillig. Hvis kommunene etter dagen i dag fortsatt rapporterer om at folk er på hyttene sine, vil regjeringen innføre et forbud mot dette. Derfor har vi i dag vedtatt en forskrift om dette som kan gjelde fra det tidspunktet vi bestemmer. Det kan skje raskt hvis folk nå ikke følger anmodning frivillig, sier Høie.»

Tilsvarende begrunnelse ble gitt i pressemeldingen av 20. mars 2020, da Helse- og omsorgsdepartementet vedtok å sette forbudet i kraft.

Ut fra dette ser vi at begrunnelsen for forbudet først og fremst er å unngå et ekstraordinært press på helse- og omsorgstjenestene, særlig i typiske «hyttekommuner», ved at (mange) personer som ikke er fast bosatt i kommunen, oppholder seg der likevel, på hyttene sine. Disse tjenestene ikke er dimensjonert for så mange «innbyggere» under utbruddet av en slik epidemi som spredning av koronaviruset representerer for tiden.  

I mange hyttekommuner er det alt fra dobbelt så mange til hele seks ganger flere hytter enn boliger med fastboende. Også i normaltider er helse- og beredskapsapparatet i disse kommunene ofte presset til det ytterste i høysesongene for hyttegjestene. Når vi nå er midt i koronakrisen, er det ikke mulig å betjene hyttegjestene i tillegg, om de er mange.

Det spiller i den sammenheng mindre rolle om de blir syke av korona eller de blir "vanlig" syke eller skadde under oppholdet, eller på annen måte får akutt behov for helsetjenester. Under de ekstraordinære forholdene som rår nå, skal det lite til før den lokale allerede belastede infrastrukturen bryter sammen, med de direkte virkningene det får for beredskapen for både smittevern og andre alminnelige, daglige helse- og omsorgstjenester.

Legger man til at de hyttegjester som måtte bli syke eller skadde av annet enn koronavirus, og som derfor får akutt behov for hjelp, også kan ha med seg smitte uten å vite det, og slik bidra til smittespredning, også til lokale helsearbeidere, kan konsekvensene blir katastrofale – med tilhørende fare for liv og helse.

Nødvendighetsvurderingen

Under de omstendighetene som rår per i dag, der verken myndighetene eller andre har kontroll på spredningen av kornonsviruset eller sikker kunnskap om hvordan spredningen vil utvikle seg, kan det ikke herske tvil om at et tiltak som hytteforbudet – slik det er begrunnet – vil anses som både nødvendig, egnet og forholdsmessig for å forebygge den fare for liv og helse som koronakrisen representerer.

I denne vurderingen vil staten ved helse- og smittevernmyndighetene, i henhold til Høyesteretts og EMDs praksis, gis en vid skjønnsmargin når det gjelder vurderingen av hvilke tiltak som er nødvendige, fordi

  • det er tale om å forebygge en svært alvorlig trussel mot folkehelsen og enkeltpersoners liv og helse, og inngrepet i eiendomsretten i seg selv er begrunnet i vern av en annen menneskerettighet,
  • tiltaket inngår som ledd i en mye større tiltakspakke, som må henge sammen for at forebyggingen skal fungere, og der smittevern henger nøye sammen med opprettholdelse av infrastrukturen i både riksdekkende og lokale helse- og beredskapstjenester,
  • tiltaket og den tiltakspakken det inngår i er basert på kompliserte, tverrfaglige analyser og vurderinger, som må tas og justeres løpende, så lenge epidemien herjer,
  • trusselen er akutt, men per definisjon forbigående, selv om det per i dag er vanskelig å si om det er snakk om uker eller måneder, slik at inngrepet i eiendomsretten også vil være midlertidig,
  • og inngrepet i eiendomsretten er – forholdsmessig sett – lite, fordi det kun dreier seg om et tidsmessig midlertidig forbud mot bruk av fritidseiendom, ikke av boligeiendom

At det eventuelt kan være delte meninger – også blant fagpersoner – om hvorvidt dette og andre tiltak er de optimale, er i denne sammenheng ikke avgjørende. Her vil det være delte meninger på et så vidt komplisert felt og en epidemi med et nytt virus som ingen har erfaring med fra før. At forskjellige stater i Europa også angriper problemet på dels ganske forskjellige måter, illustrerer det poenget. Det er etter rettspraksis i seg selv et argument for en vid skjønnsmargin.

At forbudet også rammer bruk av hytter i enkelte kommuner der det er så få hytter at den generelle begrunnelsen for forbudet kanskje ikke står like sterkt, kunne vær et argument for nyansering av forbudet, avhengig av den enkelte kommunes situasjon. På sikt kan et slikt argument nok tillegges vekt, men slik situasjonen fremstår per i dag, der vi ifølge fagmyndighetene ikke ennå har nådd epidemiens mest intense fase, og der myndighetenes kapasitet er under stort press med alle de løpende vurderingene og tiltakene som må håndteres, vil det ikke kreves slik presisjon.

At det midlertidige forbudet nå forlenges til over påsken, ligger materielt sett fortsatt godt innenfor både Grunnloven og EMK. Nettopp påsken er jo en tid da presset på hyttekommuner er særlig stort, også under normale forhold. Man kan etter mitt syn til og med argumentere for at staten inntil videre har en plikt etter Grunnloven og EMK til å opprettholde forbudet i de typiske hyttekommunene.

Hjemmelsbestemmelsen, smittevernloven § 7-12, krever at det er «fare ved opphold» som betingelse for at slike forbud «av lovgivningsmessig innhold» skal kunne vedtas av Regjeringen i forskrift, og ikke av Stortinget i lovvedtak. Dette innebærer at et om et slikt straffesanksjonert forbud skal gis virkning over lengre tid, og det er praktisk mulig å forelegge det som lovforslag for Stortinget, bør det gjøres, jf også Grunnloven § 96. Dette spørsmålet må trolig også sees i sammenheng med midlertidig lov om forskriftshjemmel for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19 mv. (koronaloven), som i skrivende stund er til behandling i Stortinget.

Som redegjørelsen ovenfor også viser, vil slike forbud som hytteforbudet, selv om de er godt innenfor Grunnloven og EMK i dag og trolig i en god stund fremover, måtte evalueres etterhvert som epidemien utvikler seg. Forbudet kan ikke opprettholdes den dagen det ikke lenger kan begrunnes i smittevern.

[Forfatters anmerkning: Det opplyses for ordens skyld at Advokatfirmaet Lund & Co har flere kommuner/kommunesammenslutninger som klienter. Innholdet i artikkelen står for forfatterens regning.]