De siste dagene var preget av debatt om regjeringens myndighet til å gi forskrifter for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19 mv. (koronaloven). Mindre påaktet har vært flommen av lokale forskrifter, fastsatt av mange kommuner. Siden 12. mars er det gitt 26 slike forskrifter (Lovdata, 20. mars kl. 15). Noen kommuner har gitt flere forskrifter eller endret forskriftene flere ganger så antallet kommuner som har gitt forskrifter er færre en 26.
Først ute var Larvik kommune med stenging av kulturskolen, bibliotekene, idrettshaller og Bølgen og oppfordring til lag, foreninger og lignende om å avlyse alle møter, aktiviteter, treninger og idrettsarrangement frem til 3. april. Lignende bestemmelser går igjen i mange av forskriftene. De kommunale forskriftene supplerer det statlige vedtaket truffet av Helsedirektoratet 12. mars om stenging av barnehager, skoler og høyere utdanningsinstitusjoner, og med forbud mot kulturarrangementer, idrettsarrangementer, treningssentre med mer.
Tiltakene er blitt strengere etter hvert. Mens Larvik kommune 12. mars kom med en «streng oppfordring», og Fauske kommune samme dag forbød arrangementer med over 500 deltakere og påla risikovurdering for arrangementer med mer enn 50 deltakere, forbød Frøya kommune 16. mars private sammenkomster der personer der flere fra ulike husstander oppholder seg sammen over tid. Forbudet gjelder uavhengig av om planlagt sammenkomst gjennomføres ute, i privatbolig, i grende-, klubb- eller forsamlingshus. Flere kommuner har fulgt etter.
Mange forskrifter har bestemmelser om kollektivreiser. For eksempel oppfordrer forskriften fastsatt av Oslo kommune 13. mars til å unngå bruk av kollektivtransport. Videre heter det: «Dersom kollektivtransport likevel benyttes, skal det utvises særskilt oppmerksomhet i forhold til å følge de personlige hygienerestriksjonene, og ta særlig hensyn til medreisende. Det innebærer blant annet at man skal holde avstand på en meter til alle medreisende, og at man så langt det lar seg gjøre skal legge reisen til utenfor rushtiden.»
I en egen gate faller bestemmelser rettet mot personlig atferd og hygiene. Fauske kommune bestemte allerede 12. mars at «Alle som oppholder seg i Fauske kommune skal ivareta god og forsvarlig hånd-, hoste- og nysehygiene. Håndhilsning, klemming og annen nærkontakt skal begrenses. Alle foresatte og voksne med ansvar for andre bør jevnlig veilede om personlige hygienetiltak.» Også dette er fulgt opp av flere kommuner. Også brudd på slike bestemmelser er belagt med trussel om straff med fengsel i inntil to år, fire år hvis overtredelsen har ført til tap av menneskeliv eller betydelig skade på kropp eller helse.
De mest kontroversielle bestemmelsene er regler som forbyr folk utenfra kommunen å reise inn til kommunen, eller pålegger de som kommer fra andre steder å oppholde seg fjorten dager i karantene. Flere kommuner, blant annet i Telemark og i Nord-Norge har vedtatt slike bestemmelser. Både justisdepartementet og Helsedirektoratet har gått ut mot dette og oppfordret kommunene om å trekke slike bestemmelser tilbake.
Hjemmelen for alle slike forskrifter er smittevernloven § 4-1. Denne bestemmelsen gir kommunestyret adgang til å vedta møteforbud, stenging av virksomhet, begrensning i kommunikasjon, isolering og smittesanering. I hastesaker kan kommunelegen utøve den myndighet kommunestyret har etter denne paragrafen.
Mange av de bestemmelsene som er fastsatt står i et tvilsomt forhold til denne hjemmelen. Det er for eksempel å strekke begrepet «møter og sammenkomster» langt å gi regler om besøk i private hjem hvor medlemmer fra flere husstander er samlet. Det er også vanskelig å se hva som er hjemmelen for å regulere håndhilsing og klemming og å påby foresatte jevnlig å veilede om personlige hygienetiltak. Alt dette er god skikk, men det hører neppe hjemme i en forskrift hvis overtredelse er belagt med fengselsstraff.
Mest tvilsomt er reglene om innreiseforbud og karantene. Å pålegge personer å oppholde seg et bestemt sted, uten adgang til å bevege seg utenfor sitt hjem eller et anvist oppholdssted, er en inngripende begrensning i deres personlige frihet. En slik bestemmelse begrenser retten til frihet som er sikret i Grunnloven § 94 og retten til å bevege seg fritt i Norge som er sikret i Grunnloven § 106. Disse rettighetene kan klarligvis begrenses når vesentlige samfunnsinteresser tilsier det, og pandemien som herjer nå er et opplagt eksempel. Likevel er det nødvendig med hjemmel i lov for å vedta slike begrensinger, jf Grunnloven § 113. I utgangspunktet må det kreves at slike inngripende tiltak har en forholdsvis klar lovhjemmel.
Smittevernloven har en bestemmelse om forskrift om karantenebestemmelser i § 4-3, men etter denne bestemmelsen er myndigheten forbeholdt Kongen. Kommunen kan vedta tiltak som er omhandlet i lovens § 4-1 første ledd. Etter første ledd bokstav d) kan kommunen treffe vedtak om «isolering av personer i geografisk avgrensede områder eller andre begrensninger i deres bevegelsesfrihet i opptil sju dager om gangen».
Etter ordlyden gir ikke denne myndighet til å pålegge personer karantene. Isolering av personer i et geografisk avgrenset område er i utgangspunktet noe annet enn pålegg til personer om å oppholde seg i sin bolig eller annet anvist oppholdssted. En slik forståelse støttes også av forarbeidene til bestemmelsen. I Ot.prp. nr. 91 (1992-1993) står det om denne bestemmelsen:
«Etter alternativ d vil det være adgang til å vedta isolering av smittede eller mistenkt smittede innenfor et mindre, geografisk avgrenset område. Etter bestemmelsen er det et vilkår at det i vedtaket nærmere må fremgå en angivelse av det geografiske området det ikke er adgang til å bevege seg utenfor eller bevege seg inn i. I denne forbindelse må det tas nødvendig hensyn til «sikkerhetssoner». Som alternativ til total isolering kan det etter bestemmelsen f.eks. legges begrensninger på antall personer eller nærmere regulering av hvem som kan komme inn i eller ut av det smitteutsatte området.»
Forskjellen mellom karantene og anvisning om opphold innenfor et geografisk begrenset område fremgår klart av uttalelsen. I tillegg fremgår det at slikt pålegg bare kan gis over for smittede eller mistenkt smittede personer. Det er neppe grunnlag for å si at en person er «mistenkt smittet» bare fordi vedkommende kommer fra et sted utenfor kommunen.
Forskjellen på forbud mot å bevege seg utenfor et område, som loven gir anvisning på, og karantenebestemmelser fremgår også klart av NOU 1992: 2 Smitteloven. Om denne forskjellen heter det:
«Den tredje type av kollektive tiltak som det har vært aktuelt å sette i verk med hjemmel i den gjeldende lovgivningen, er påbud om at folk skal oppholde seg innenfor nærmere angitte og avgrensede geografiske område for å motvirke at smitte skal føres ut av området. Samtidig har det jevnlig blitt fastsatt at det heller ikke skal være adgang for andre personer til å komme inn i området. Når det dreier seg om små grupper, f.eks. familier som skal oppholde seg innenfor sin bolig eller hotellgjester som ikke får lov til å forlate hotellet, har disse inngrep i bevegelsesfriheten hatt karakter av internering.»
Et ytterligere argument for sammenhengen mellom myndigheten i § 4-1 bokstav d og tiltak overfor personer som er smittet eller antatt smittet er det forhold at det ikke er adgang til å bruke tvang ved gjennomføringen av tiltak etter bokstav d. Dersom noen nekter å overholde de pålagte begrensninger i bevegelsesfriheten og dette anses som så alvorlig at noe må gjøres, må det eventuelt fattes vedtak etter reglene i kapittel 5. Bestemmelsene i kapittel 5 gir bare hjemmel for inngrep overfor smittede personer.
Man kunne selvsagt spørre om lovens hjemler bør tolkes utvidende i en akutt krisesituasjon. Til det er å si at loven gir Kongen en særegen hjemmel i § 7-12. Denne kan også brukes til å utvide hjemlene i loven. Herunder å utvide kommunenes kompetanse dersom dette skulle anses nødvendig. En slik hjemmel ligger imidlertid til Kongen og ikke til den enkelte kommune.
På denne bakgrunn mener jeg det er klart at kommunen ikke kan forby innreise til kommunen eller pålegge innreisende karantene.
En gjennomgående bestemmelse i mange forskrifter er at kommunen ikke påtar seg økonomisk ansvar som følge av pålagte tiltak. Etter de vanlige regler om erstatning for offentlige rådighetsinnskrenkninger er det ganske opplagt at kommunen ikke blir erstatningsansvarlig for sin fornuftige bruk av kompetansen etter loven. Dette forutsetter imidlertid at kommunen holder seg innenfor det loven gir kompetanse til å bestemme. Går kommunen utenfor dette, blir det spørsmål om erstatningsansvar for ugyldige forvaltningsvedtak. Etter Høyesteretts praksis har kommunen neppe noe objektivt ansvar det den har tolket feil. Men etter de sterke oppfordringene som er rettet mot kommunene fra statlig hold kan man neppe utelukke ansvar for kommuner som opprettholder karantene og innreiseforbud.
