På tide å revurdere dommarfullmektigordninga

Domstolskommisjonens delutgreiing om framtidas domstolsstruktur har fått mykje merksemd og ført til heftig debatt. Ei side ved delutgreiinga som har kome i bakgrunnen av den juridiske sentrum-periferidebatten, er den omfattande bruken av midlertidige fagdommarar i norske domstolar. Hovudsakleg skuldast dette dommarfullmektigordninga.

Ein av tre er midlertidige

Domstolskommisjonens undersøking viser at om lag ein av tre norske fagdommarar i tingrettane er midlertidige dommarfullmektigar på toårige kontraktar med høve til forlenging i eitt år (NOU 2019: 17 s. 41). På 1960- og 1970-talet var halvparten av norske tingrettsdommarar midlertidige dommarfullmektigar (NOU 1999: 19 punkt 8.2.3). Fleire faste dommarar har vi altså fått dei siste femti åra, men andelen dommarfullmektigar har lege stabilt på om lag 30% av alle dømande stillingar i tingrettane sidan den førre domstolskommisjonen og det førre strukturutvalet leverte sine rapportar i 1999. Begge desse utvala tok til orde for å redusere andelen dommarfullmektigar noko, men lite har skjedd.

Etter mitt syn er det særleg to grunnar til at Domstolskommisjonen bør sjå på dommarfullmektigordninga med nye auge. Den eine grunnen er Grunnlovas og internasjonale menneskerettskonvensjonars krav om uavhengige og upartiske domstolar. Dette er eit hovudpunkt i Domstolskommisjonens mandat. Den andre grunnen dommarfullmektigordningas funksjon og grunngiving i dagens domstolssystem.

Tilstrekkeleg uavhengige?

Både Grunnlova § 95 og EMK art. 6 stiller krav om at dommarar skal vere uavhengige og upartiske. Dette gjeld naturlegvis også dommarfullmektigar. Sjølv om utnemning til pensjonsalder med særskilt stillingsvern er rekna er rekna som ein sentral garanti for dommaranes sjølvstende, forbyr verken Grunnlova eller EMK bruk av midlertidige dommarar i seg sjølv. Når det gjeld dommarfullmektiganes sjølvstende, har tidlegare utgreiingar særleg vurdert eventuelle eksterne bindingar opp mot justisdepartementet (NOU 1999: 22 s. 44, NOU 1999: 19 pkt. 8.4.2). Viktig i denne samanhengen er at dommarfullmektigane ikkje kan instruerast i dømande verksemd. Domstolslova gir også dommarfullmektigane same vern mot flytting og oppseiing og dei er underlagt den same disiplinærordninga som faste dommarar.

Det er likevel viktig å minnast at kravet om sjølvstendige dommarar også har ei intern side overfor andre dommarar i domstolen. For dommarfullmektigordninga er det særleg denne sida av prinsippet som kan vere problematisk, og då i relasjon til domstolsleiaren. I motsetnad til for faste dommarar er det domstolsleiaren som tilset dommarfullmektigane. Denne kan etter eige skjønn også forlenge dommarfullmektigperioden med inntil eitt år. I tillegg er det domstolsleiar som bestemmer om og når fullmektigen får avgrensa, spesiell og allmenn fullmakt (domstolslova § 23 jf. rundskriv G-1999-46 pkt. 5). Slik fullmakt kan også trekkast tilbake. I tillegg har domstolsleiar rettleiingsplikt overfor fullmektigane. I motsetnad til dei faste dommarane er altså dommarfullmektigane avhengige av domstolsleiarens gunst både ved tilsetjinga, i tenestetida og ved eventuell forlenging av tenestetida. Til saman gjer dette dommarfullmektigane særleg avhengige av domstolsleiaren.

Domstolskommisjonen i 1999 føreslo ut frå «prinsipielle hensyn» å opprette lokale tilsetjingsråd for dommarfullmektigar. Forslaget fekk ikkje gjennomslag grunna praktiske motførestillingar. Den nye domstolskommisjonen har også fått i mandat å greie ut domstolsleiars styringsrett overfor den einskilde dommaren. Domstolsleiars styring av dommarfullmektigane bør her vere ein lågthengande frukt å gripe tak i. Kva hjelp det med all verdas formelle garantiar mot ytre og indre påverknad ved utnemninga av faste dommarar, når ein tredjedel av alle norske tingrettsdommarar vert tilsette av domstolsleiar og er avhengige av denne for å få tildelt saker og eventuelt for få forlenga stillinga?

Kor mange kan ein ha?

I tillegg til dommarfullmektiganes interne sjølvstende, bør Domstolskommisjonen også vurdere om eit permanent innslag på ein tredjedel midlertidige fagdommarar i norske tingrettar kan sameinast med prinsippet om uavhengige domstolar. Vi må gå ut i frå at det er ein grunn til at dei faste dommarane i Noreg er utnemnte til pensjonsalder og nyt relativt høg løn. I ulike internasjonale standardar er begge desse elementa framheva som viktige garantiar mot korrupsjon og ytre press mot dommarar (sjå til dømes Europarådets rekommandasjon CM/REC(2010)12, avsn. 44 og 54).

I samband med konstitusjon av pensjonerte dommarar som midlertidige dommarar i lagmannsretten, uttalte Høgsterett i Rt. 1984 s. 976 generelt at «[s]like oppnevnelser kan nok være betenkelige av så vel konstitusjonelle som andre grunner, dersom de skjer i større omfang.» Dette synspunktet kan overførast til midlertidige dommarar generelt. Domstolskommisjonen i 1999 tok atterhald om at det store omfanget i bruken av midlertidige dommarar kunne vere problematisk i lys av Grunnlova og EMK. Konklusjonen var at «man må antas å nærme seg en grense», men at den dåverande andelen på om lag 30% dommarfullmektigar måtte vere forsvarleg. Kvar grensa går og kva kriterier konklusjonen byggjer på er derimot usikkert. Om ein tredjedel av tingrettsdommarane kan vere lågtløna dommarar på to-årskontrakter, kvifor ikkje fleire og i så fall kor mange?

Er dommarfullmektigane upartiske?

Domstolskommisjonen bør også vurdere dommarfullmektigordninga i relasjon til kravet om upartiske dommarar. Spørsmålet her er ikkje berre om ein dommar faktisk opptrer partisk i ei sak, men også om domstolanes samansetnad, organisering eller andre objektive haldepunkt gir grunn til tvil om dommaren opptrer upartisk. I denne samanhengen kan norske domstolars systematiske og omfattande bruk av to-årige dommarstillingar vere problematisk. Ein så kortvarig kontrakt betyr at dommarfullmektigar i praksis vil vere på utkikk etter ny jobb i det meste av tilsettingsperioden. I sitt dømande virke vil dommarfullmektigane dermed vere på utstilling for framtidige arbeidsgivarar, anten det er staten eller advokatfirma som opptrer i retten. Etter mitt syn bør ikkje domstolane innrettast slik at ein stor del av norske dommarar til ei kvar tid kan seiast å vere på utkikk etter ny arbeidsgivar, med dei freistingane det medfører.

Kva funksjon har ordninga i dag?

Den andre grunnen til at Domstolskommisjonen bør revurdere dommarfullmektigordninga, er at det er uklårt om dagens ordning oppfyller føremålet og om føremålet i det heile er relevant i dag. 

Etter statsansattelova med tilhøyrande forskrift er dommarfullmektigar rekna som ei utdanningsstilling. Om vi skal ta lova på ordet, og det bør vi jo, er om lag ein tredjedel av alle norske tingrettsdommarar under opplæring til ei kvar tid. Det er litt urovekkande, må eg innrømme. Domstolskommisjonens delutgreiing uttrykker også uro over at relativt uerfarne juristar vert sette til å behandle komplekse eller krevjande saker (NOU 2019: 17, pkt. 8.2.3 og 14.2.3). Samstundes gir den omfattande bruken av dommarfullmektigar grunn til å spørje om det verkeleg er ei utdanningsstilling  eller om det er ei slags ordinær «First Price»-dommarstilling, som fortrenger faste dommarstillingar fordi den gir fleire dommarar for pengane.

For meg er det heller ikkje klårt kva dommarfullmektigane vert utdanna til. Strukturutvalet i 1999 la særleg vekt på opplæringsføremålet då det tilrådde å vidareføre dommarfullmektigordninga. I andre land er gjerne denne typen midlertidige dommarstillingar del av eit utdanningsløp til fast dommarstilling. Slik er det i Sverige og i Danmark. Slik er det ikkje i Noreg. Etter to-årsperioden er ute, kan ein dommarfullmektig i beste fall håpe på forlenging av stillinga i eitt år eller få ein kortvarig konstitusjon som dommar. Deretter er det slutt i domstolane, for dei fleste for alltid. Sjølv om dommarfullmektigordninga indirekte kan bidra til å styrke interessa for ein karriere i domstolane, er sambandet mellom opplæring og rekruttering i beste fall usikker. Ein kan spørje om dagens dommarfullmektigordning eigentleg oppfyller statsansattelovas føresetnad om utdanningsstilling. Ein kan også spørje om det er domstolanes oppgåve å drive generell opplæring av juristar utan ein konkret samanheng til vidare karriere i domstolane. I så fall, burde ikkje ei slik matnyttig opplæring gjerast tilgjengeleg for alle nyutdanna juristar og ikkje berre for dei få?

På tide med reform

Framlegget til ny domstolsstruktur frå 2019 legg opp til ei vidareføring av eit høgt forholdstal dommarfullmektigar, ikkje berre i små tingrettar, men også i større tingrettar som Hordaland (28%) og i mellomstore tingrettar som Buskerud (38%) og Romerike (35%) (NOU 1999: 17, kap. 26). Eg går ut i frå at dette forholdstalet er diktert av stramme økonomiske rammer heller enn prinsipielle vurderingar frå Domstolskommisjonens side. Rettsstaten kostar pengar, men Stortinget har så langt ikkje vore villig til å løyve dei pengane som trengst til å fylle tingrettane med faste dommarar. I hovudrapporten som kjem til hausten bør Domstolskommisjonen våge å trekke opp grenser for bruken av midlertidige dommarar i norske domstolar. Etter mitt syn bør Domstolskommisjonen sikte mot ei styrt avvikling av dagens dommarfullmektigordning og heller føreslå eit løft for domstolane i form av fleire faste dommarar eller føreslå ei dommarfullmektigordning som tek utdannings- og rekrutteringsføremålet på alvor. Om ikkje anna for å sende ei klår melding til regjeringa og Stortinget.