Rettsstaten og NAV-saka

Motviljen mot å løfte frem sider av EØS-avtalen som kan oppleves negative, fra et norsk perspektiv, fører til at mange saker blir for dårlig utredet i departementene, skriver artikkelforfatteren.

Kommentar

Herdis Helle

PhD, advokat i LO

2019-11-18T13:24:14.510Z

Dei fleste norske juristar – kanskje særleg dei som arbeider med EØS-spørsmål – har reflektert rundt NAV-saka dei siste vekene. Slik også Hans Petter Graver, som let refleksjonane kome på trykk i Morgonbladet i det kloke og tankevekkjande essayet, Rettsstatens kriseberedskap.

Den demokratiske og liberale rettsstaten er under press. Meir i andre deler av verda enn hjå oss, men vi ser frå tid til anna faresignal her òg. Graver peikar på eitt av dei, rettstryggleiken til individet. Sjølv har eg dei siste åra vore meir uroa over kvaliteten på byråkratiet og den rettsskapande verksemda til domstolane enn for individ- og mindretalsvernet. Kanskje syner NAV-saka at det er utfordringar langs begge aksar.

I NAV-saka syner både Stortinget, regjeringa, NAV og påtalemakta no unison vilje til å rette opp urett mot einskildmenneske. Det er urovekkande at Trygderetten ikkje la tolkingsspørsmåla fram for EFTA-domstolen då den etter kvart såg at det var diskrepans mellom den og NAV si tolking av EØS-retten. Likeeins at NAV korkje anka over orskurdene til Trygderetten eller la om praksisen sin, og at statsråden ikkje reagerte raskare då NAV melde frå. Det alvorlegaste ser likevel ut til å vere at Riksadvokaten vart orientert så seint, og at NAV heldt fram med å krevje tilbakebetaling og politimelde folk etter at det var klart at trygdelovgjevinga kunne ha blitt tolka og praktisert feil. Styrken til rettsstaten syner seg likevel i at det – om enn seint – no vert sett inn store ressursar på å granske og rydde opp.

Førebels veit vi ikkje heilt kven som er ramma av systematiske feil. Det er uklårt om det berre er personar busett i Norge, eller om det også er personar som er busett i andre EØS-land. Klassejustis-metaforen, som einskilde har brukt i debatten, stemmer delvis. Nokre av trygdeytingane saka gjeld, som sjukepengar, får rett nok dei fleste, ein eller fleire gonger, i løpet av livet. For nokre typar ytingar rammar feila dermed eit tverrsnitt av befolkninga, norske så vel som utanlandske lønsmottakarar. Tilbakebetalingskrav rammar likevel dei som har minst, hardast. Dei har også dårlegare tilgang på rettshjelp. Med advokattenester er det som med helsetenester: Tilgangen er regelmessig dårlegast for dei som treng det mest.

Vi veit heller ikkje konkret kva feil regjeringa meiner er gjort. I Klassekampen laurdag sa regjeringsadvokaten: «De EØS-rettslige rammene for eksport av trygdeytelser, og hvilke skranker man har lov å sette opp, er mer sammensatt enn det som er kommet frem. At det har skjedd feil, synest åpenbart. Hadde man brukt handlingsrommet bevisst, hadde ikke dette skjedd.» Det er lett å tolke regjeringsadvokaten slik at regjeringa er kjent med sakstypar som systematisk er feilhandsama, men at regjeringa meiner at det ikkje er tale om forsetlege feil, initiert av departementet eller NAV-leiinga. Om dette faktisk stemmer, får vi håpe at granskinga gjev svar på.

Om vi startar med lovgjevinga, så ser i alle fall regjeringsadvokaten ut til å ha rett. Trygdeforordninga av 2004 vart korrekt iverksett i 2012. Forordningar må takast inn i nasjonal lovgjeving ord for ord, og det gjorde Norge. Heimelen var derogasjonsføresegna i folketrygdlova § 1-3. I inkorporasjonsforskrifta står det klårt at forordninga ved motstrid går framom Folketrygdlova, på same måte som det fylgjer av EØS-lova at hovuddelen går framom både folketrygdlova og anna norsk lovgjeving. Ei pedagogisk påminning i lovteksten til Folketrygdlova kunne likevel vore nyttig.

At dei tilsette i NAV ikkje har vore kjende med forrangen, og at den ikkje er gjort greie for i rundskriva NAV brukar, verkar usannsynleg. Det har likevel kome fram i media at fleire tilsette internt har gitt uttrykk for at dei ikkje fullt ut har delt lovforståinga i rundskriva. Dei har likevel treft vedtak i samsvar med rundskriva. Det er slik det skal vere. Dei som er tilsette i forvaltninga, pliktar å rette seg etter lovtolkinga til leiinga i forvaltningsorganet eller overordna forvaltningsorgan. Dei skal sjølvsagt gje uttrykk for fagleg usemje internt, men kan instruerast, både generelt og i einskildsaker. Det er naudsynt for å sikre lik handsaming. Så kan det oppstå situasjonar der tilsette har ei plikt til å varsle, typisk ved uforsvarleg eller bevisst feil lovbruk. Om det burde ha vore varsla i NAV-saka, veit vi førebels ikkje.

Det er derimot ikkje usannsynleg at domstolane, påtalemakta og advokatane kan ha oversett at det gjeld ei forordning som har forrang framfor Folketrygdlova. Dei kan òg ha vore uvitande om at skrankar på adgangen til å ta med kontantytingar ut av Norge, kan verte rekna som ulovlege restriksjonar på dei grunnleggande fridomane i EØS-avtalen. Dommarar, påtalejuristar og advokatar brukar i mindre grad enn tilsette i forvaltninga rundskriv. Dei søkjer regelmessig heller informasjon om rettsreglane i lovmotiv og stortingsdokument. Av medieomtalen kan det sjå ut som lovgjevar ikkje har vore nøye nok med å gjere greie for at trygdeforordninga byggjer på eit prinsipp om eksportabilitet; Dersom du har rett på ei kontantyting frå eit EØS-land, skal du vanlegvis kunne få ytinga sjølv om du bur fast eller mellombels i eit anna EØS-land. Dersom prinsippet ikkje har kome klårt nok til uttrykk i lovmotiva, kan juristar som ikkje arbeider i trygdeforvaltninga ha oversett det.

Manglande utgreiing i lovmotiva kan skuldast at skiftande regjeringar – trass i at eitt breitt fleirtal både på Stortinget og i folket støttar EØS-avtalen – gjennomgåande er redde for å løfte fram tilhøve som kan vekke motstand mot avtalen generelt og mot iverksetjing av ny EØS-lovgjeving spesielt. Ein del byråkratar og politikarar syner motvilje mot å tilkjennegje offentleg kor tett Norge er integrert i EU sin indre marknad, og kor bundne vi er av marknadsregelverket på stadig fleire område. Kanskje gjer dette seg spesielt gjeldande innanfor område som handlar om nasjonale trygde- og helsesystem og arbeidsinnvandring. EU-regelverket har medverka til ei svekking av dei nasjonale velferdssystema og lågtlønskonkurranse. Universelle trygdeytingar som er særleg viktige for lågtlønte – til dømes barnetrygd, forsørgartillegg og sjukepengar – er gjerne det nasjonale styresmakter kuttar i først. Lågtlønskonkurranse er det dei ufaglærte som merkar den sterkaste verknaden av. Desse problema har korkje EU eller nasjonale styresmakter arbeidd hardt nok for å finne løysingar på, og det var nok ei sterkt medverkande årsak til Brexit.

Uavhengig av årsaka fører motviljen mot å løfte fram sider av EØS-avtalen som kan opplevast negative, frå eit norsk perspektiv, til at mange saker vert for dårleg utgreidde i departementa. Om det skuldast press mot byråkratiet frå politisk leiing, for stor arbeidsbelastning eller at byråkratiet er blitt så politisert at det ikkje lenger gjer den politiske leiinga merksame på konsekvensane av EØS-retten, er vanskeleg å seie. Uansett fører dårleg utgreidde saker til dårlege EØS-debattar i Stortinget, og til mindre opplysande proposisjonar og innstillingar.

Heile skulda kan likevel ikkje leggast på norsk forvaltning og norske politikarar. Ei vesentleg feilkjelde ligg i kvaliteten på EØS-lovgjevinga, og måten ho vert til og vidareutvikla på. På same måte som det underliggande traktatverket til EU, gjev EØS-avtalen sin hovuddel i liten grad uttrykk for kor vidtrekkande regelverket om den frie rørsla er. Likeeins kjem det dårleg fram kva inngrep nasjonale styresmakter kan gjere i den frie rørsla. Bakgrunnen er at traktatverket sjeldan vert endra gjennom konsensus mellom medlemslanda. Rettsutviklinga på traktatnivå skjer ved at handhevingsorgana og domstolane brukar traktatverket slik at det fremjar stadig tettare integrasjon, utan at endringane vert drøfta på førehand eller tatt inn i traktatverket i ettertid. Situasjonen er den same for EØS-avtalen, som er ein blåkopi og skal tolkast og brukast på same måte som den underliggande EU-retten.

For å skjøne rekkjevidda av den frie rørsla og kva restriksjonar som kan leggast på ho, må ein lese mange lange og kompliserte dommar, vedtak og retningsliner. Slik er det også med forordningar og direktiv. Når slik lovgjeving vert gitt av Rådet og Parlamentet, er det ofte eit resultat av politiske kompromiss. Lovtekstane vert dermed uklåre og lite brukarvenlege. Særleg på kontroversielle område overlet EU-lovgjevar ofte til Kommisjonen og EU-domstolen å fastlegge innhaldet i og vidareutvikle lovgjevinga. Endringar som skjer gjennom slik praksis, vert lett oversett av dei som brukar lovgjevinga. Det fører til mange feil, både hjå nasjonale styresmakter og nasjonale domstolar.

Kompleksiteten og feilkjeldene kan konkretiserast ved hjelp av trygdeforordningane. Trygdeforordninga av 1971 vart gitt til vern om arbeidstakarar, som brukte retten sin etter EF-traktaten til å arbeide i ulike land, og familiane deira. Forordninga vart ein del av norsk rett med EØS-avtalen i 1994. Ho var svært lite lesarvenleg. I tillegg vart verkeområdet vidareutvikla, med tilbakeverkande kraft, gjennom rettspraksis, til å omfatte studentar og personar som dreiv næring i ulike medlemsland. Endringane vart etter kvart kodifisert (tatt inn) i nye versjonar av forordninga. Med 2004-forordninga vart vernet utvida til å gjelde alle personar, med unntak av tredjelandsborgarar. I tillegg kom det nye reglar til, mellom anna om retten til å ta med kontantytingar ved sjukdom til andre land i EØS-området.

Sjølv om reglane vart forenkla saman med trygdeforordninga av 1971, er trygdeforordninga av 2004 korkje særskilt lett å bruke eller forstå. Mellom anna reiser føresegna om kontantyting ved sjukdom fleire tolkingsspørsmål, både isolert sett og opp mot dei grunnleggande fridomane i EØS-avtalen. Eitt spørsmål har vore om føresegna kjem til bruk ved feriereiser og andre kortvarige opphald. Det ser NAV no ut til å meine at ho gjer. Eitt anna spørsmål er kva restriksjonar nasjonale styresmakter har lov å legge på eksportabiliteten. Dei spørsmåla som oppstår i NAV-saka, handlar om det er ulovleg å stille vilkår om søknad og løyve for å behalde kontantytingar når ein er i utlandet dersom føremålet er å motverke misbruk og sikre rehabilitering til arbeidslivet. Vidare handlar saka om kor streng praktiseringa av ordninga i tilfelle kan vere, og om det er lov til å stille så omfattande vilkår om helsehjelp og arbeidsretta aktivitet at det reelt vert svært vanskeleg å oppebere kontantytingar medan ein er i eit anna EØS-land enn der ein er fast eller mellombels busett.

I EU-landa blir slik tolkingstvil, eit stykke på veg, eliminert gjennom systemet med plikt til å legge uavklårte tolkingsspørsmål fram for EU-domstolen. I slike saker er EU-domstolen si tolking bindande for nasjonale domstolar. Det er svært mange avgjerder om trygdeforordninga frå EU-domstolen. Eg har ikkje sett at akkurat dei tolkingsspørsmåla som er framme i NAV-saka, er løyst.

Nasjonale domstolar i EFTA-landa har ikkje noko tilsvarande plikt til å legge fram tolkingsspørsmål for EFTA-domstolen. Dei kan gjere det, men avgjerdene til EFTA-domstolen er formelt berre rådgjevande. EFTA-domstolen har dessutan blitt lite brukt. Noko av årsaka vil dei fleste som har fylgt med på debatten om Fosen 1 og på debatten mellom regjeringsadvokaten og den tidlegare presidenten i EFTA-domstolen, skjøne. Når EFTA-domstolen no har fått ein ny dommar frå Liechtenstein, vil han truleg bli meir brukt. Det vil styrke både EØS-avtalen og rettstryggleiken, også på trygdeområdet.

Ei ytterlegare feilkjelde ser ut til å ligge i at korkje folk flest eller advokatbransjen er godt nok kjent med EØS-avtalen sitt overvakingsorgan, ESA. Dersom nokon meiner at norske styresmakter ikkje etterlever EØS-avtalen – til dømes på trygdeområdet – kan dei klage Norge inn for ESA. Det er enkelt og gratis. ESA vil då undersøkje saka, og eventuelt treffe eit vedtak om traktatbrot. Denne klageadgangen går korkje fram av Forvaltningslova eller framlegget til ny Forvaltningslov. Den går fram av ODA-avtalen og prosessreglar gitt i medhald av den. Dette regelverket er det nok ikkje alle som kjenner.

For Høgsterett sin straffedom – som Graver omtalar – kjenner eg korkje faktum eller jussen godt nok til å seie om trygdeforordninga eller hovuddelen i EØS-avtalen medførte at tiltalte vart uriktig straffedømd. Når Høgsterett no har blitt ein konstitusjons- og prejudikatsdomstol, er det likevel ein generell risiko for at fleire uriktige lagmannsrettsdommar enn før vert ståande, også på strafferetten sitt område. Dette synest å vere eit medvite val av Høgsterett sjølv, og kanskje også av Stortinget. Så er det nok ulike meiningar mellom dei profesjonelle aktørane om det er eit godt val.

Eit anna spørsmål er om Høgsterett skulle vurdert om det EØS-rettslege proporsjonalitetsprinsippet tilsa ei lågare straff enn det tilsvarande prinsippet som gjeld for straffutmåling i saker som ikkje har berøringspunkt med EØS-retten. Trygdebedrageri vert – av ålmennpreventive grunnar – straffa relativt strengt. Å gje strenge reaksjonar der individualpreventive grunnar ikkje tilseier det, er nok mellom det tyngste dommarar gjer. Det blir likevel gjort, både i skatte- og avgiftssaker, for trafikkriminalitet, underslag og bedrageri. Det handlar ikkje om manglande empati med tiltalte, men om at omsynet til samfunnsvernet får større vekt enn omsynet til einskildmenneske. Det er nok ein del dommarar som vil bli glade om EØS-avtalen fritek dei frå denne oppgåva. Ei ulempe er likevel at ei meir subjektivisert straffutmåling – medvite eller umedvite – kan opne for at dommaren sine sympatiar og antipatiar kan få større betydning for resultatet. Det kan òg leie til klassejustis.