Sivilombudets kontroll i miljøsaker bør intensiveres

I artikkelen Hvem skal Sivilombudet beskytte?, publisert i Lov og Rett nr. 4 2021, retter professor Erik Boe og advokat Erik Keiserud kritikk mot Sivilombudet. Artikkelen er interessant, og reiser noen spørsmål lovgiver bør se nærmere på. Likevel mener vi Boe og Keiserud ikke treffer særlig godt med sin kritikk når de hevder at Sivilombudet «annekterer» oppgaver lovgiver har lagt til andre organer.

Etter vårt syn blir det alt for snevert å tolke Sivilombudets rolle utelukkende på grunnlag av de hensyn og verdier lovgiver la vekt på for over 50 år siden. Både den faktiske og rettslige utviklingen påvirker Sivilombudets rolle og oppgaver. Det kan det også tenkes at kritikken fra Boe og Keiserud må leses i lys av at de begge var sterkt engasjert i klagesaken som danner utgangspunktet for kritikken, og som fikk et annet utfall hos Sivilombudet enn de argumenterte for.

Hytte-dispensasjon

Sivilombudet skal drive kontroll med forvaltningen. I saken Boe og Keiserud engasjerte seg i, var utgangspunktet at en miljøorganisasjon klaget på kommunens dispensasjonsvedtak. Kommunen gav dispensasjon til bygging av en hytte i et LNF-område i kommuneplanens arealdel, hvor det også var villrein. Statsforvalteren stadfestet kommunens vedtak.

Sivilombudet (SOM 2018/4760) uttalte at begrunnelsen for å gi dispensasjon var mangelfull, og at det var tvil om de rettslige vilkårene for å gi dispensasjon var oppfylt. I uttalelsen ligger både en kritikk av forvaltningens saksbehandling og rettsanvendelse.

Boe og Keiserud presenterer saken som et spørsmål om grunneieren skulle få byggetillatelse eller ikke. Dette tar selvsagt ikke Sivilombudet stilling til. Sivilombudet uttaler seg om saksbehandlingen og om de rettslige vilkårene for å gi dispensasjon er til stede. Hva forvaltningen velger å gjøre når vilkårene er oppfylt, er først og fremst politikk, ikke juss. Sivilombudet er seg nok bevisst dette skillet.

Arkaisk tolkning

Boe og Keiserud mener at Sivilombudet etter dagjeldende § 3 i sivilombudsmannsloven ikke hadde kompetanse til å gå inn i saken. Bestemmelsen er nå videreført i § 1 i sivilombudsloven. De tolker ordlyden i bestemmelsen «ikke øves urett mot den enkelte borger» som en klar begrensing i Sivilombudets adgang til å ta opp denne typen saker, når de fremmes av en miljøorganisasjon og ikke av en enkeltstående borger. De retter dermed sterk kritikk mot den lovforståelsen Sivilombudet gjennom flere tiår har lagt til grunn, en oppfatning professor Inge Lorange Backer la til grunn i artikkelen Ombudsmannen og ombudsordninger allerede i 1993.

Etter vårt syn ligger saken i kjernen av hva Sivilombudet kan og skal kontrollere. At naturmangfoldet ivaretas, at saksbehandlingsregler følges og at loven håndheves korrekt er imidlertid svært viktig for den enkelte borger og det systemet vi alle er en del av. Vi mener Boe og Keiserud legger til grunn en arkaisk og altfor snever tolkning av sivilombudmannsloven § 3. De bygger sin kritikk på forarbeidene til forvaltningsloven og sivilombudsmannsloven, men er i liten grad opptatt av den rettsutviklingen som har vært på området siden den tid, og reelle hensyn.

Miljøhensynet

Da forvaltningsloven og sivilombudmannsloven ble vedtatt var riktig nok fokuset rettet mot det klassiske topartsforholdet: Borgerne og forvaltningen. Mye har skjedd siden den gang innen forvaltningsretten generelt, og miljøretten spesielt. Allerede i 1980 slo Høyesterett fast at miljøorganisasjoner har søksmålsevne. I 1992 fikk miljøhensynet konstitusjonell forankring. Dersom man følger retorikken til Boe og Keiserud skulle dette lede til at miljøorganisasjoner ikke kunne bringe saker inn for Sivilombudet. Dette ville igjen lede til et kunstig og utilsiktet skille i kontrollen med forvaltningen, på et område hvor det er av den aller største viktighet at det utøves kontroll. Konsekvensen av Boe og Keiseruds rettsforståelse vil være at miljøorganisasjoner må bringe forvaltingens vedtak inn for domstolene. Med tanke på de svært høye prosesskostnadene søksmål vil medføre, er dette lite realistisk.

I mange saker er Sivilombudet den eneste reelle mulighet både borgerne og interesseorganisasjonene har for å få en objektiv kontroll av forvaltningens vedtak. Behovet for en slik uavhengig kontroll er stort innenfor kommunalsektoren generelt og miljøforvaltningen spesielt. Gang på gang kan man lese om kommuner som ikke tolker og håndhever regelverket korrekt i saker som medfører ulemper for natur- og miljøinteresser.

Miljøorganisasjoners rett til å klage slike saker til Sivilombudet, er derfor av stor betydning for å sikre forsvarlig forvaltning.

Vi mener langvarig praksis, utviklingen i den miljørettslige lovgivningen, Stortingets intensjoner med denne lovgivningen og reelle hensyn innebærer at Sivilombudet kan behandle den type saker Boe og Keiserud viser til. Reelle hensyn, gjerne henført under begreper som overordnede intensjoner og systembetraktninger, må få stor plass i fastleggelsen av det materielle innholdet i rettsreglene. Dette gjelder både når det kommer til fastleggelsen av Sivilombudets kompetanse, men også av den prosessuelle og materielle rettsanvendelsen Sivilombudet prøver fra sak til sak.

Bør intensiveres

Vi mener det klart inngår i Sivilombudets oppgaver å behandle klager fra miljøorganisasjoner, og påpeke feil i rettsanvendelse, også i tilfeller dette kan være til ulempe for den enkelte borger i enkeltsaker. I lys av de omfattende miljøutfordringene vi står overfor bør Sivilombudets kontroll intensiveres i slike saker. Det er mange som har tatt til orde for å opprette egne miljødomstoler eller uavhengige miljøklagenemnder i Norge, slik ordningen er i henholdsvis Sverige og Danmark. All den tid slike kontrollorganer ikke eksisterer her hjemme, er det svært viktig at Sivilombudet har mulighet til å utøve kontroll med forvaltningen. Dette er slik vi ser det ikke et spørsmål om å annektere oppgaver lagt til andre organer. Det handler om å være en del av, og ta del i, den rettsutviklingen som til enhver tid pågår.

Samlet sett, og ikke minst for å sikre en forsvarlig forvaltning, ville det kritikkverdige være om Sivilombudet ikke uttalte seg i de sakene Boe og Keiserud er kritiske til.