Trygdesaka – ein gjennomgang av dei grunnleggande rettsreglane

1 Presentasjon av forordningane og av dei norske reglane

1.1 Forordningane og bakgrunnen for dei

Ved Noregs tilslutning til EØS-avtalen i 1994 gjaldt forordning (EF) 1408/71 som grunnforordning med tilhøyrande gjennomføringsforordning, forordning (EF) 574/72. Frå Noreg si tilslutning til EØS-avtalen i 1994 skjedde det gradvise utvidingar av verkeområdet for desse forordningane. I denne artikkelen blir denne tidlegare grunnforordninga brukt slik ho var i konsolidert form 4. juli 2008. For Noreg gjaldt desse forordningane til 1. juni 2012 då eit nytt par forordningar vart gjorde til del av EØS-avtalen.

Forordning (EF) 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninge (grunnforordninga), er i hovudsak ei forordning som samordnar dei nasjonale lovene. Det same er tilfelle med forordning (EF) 987/2009 af 16. september 2009 om de nærmere regler til gennemførelse af forordning (EF) nr. 883/2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger (gjennomføringsforordninga).

Fortalen til dei to nyaste forordningane startar for begge slik:

Having regard to the Treaty establishing the European Community [TEC], and in particular Articles 42 and 308 thereof, … .

Som følge av endringar i oppbygginga av traktatane og i organiseringa av reglane, er artikkel 42 TEC no artikkel 48 TFEU (The Treaty on the Functioning of the European Union). Artikkelen står i avdeling IV som har overskrifta: «Fri bevegelighet for personer, tjenester og kapital.» Første ledd lyder slik:

Europaparlamentet og Rådet skal etter den ordinære regelverksprosessen vedta de tiltak på trygdeområdet som er nødvendige for å gjennomføre den frie bevegelighet for arbeidstakere, særlig ved å innføre en ordning som gjør det mulig å sikre vandrearbeidere og deres pårørende

a) at alle tidsrom som den enkelte nasjonale lovgivning tillegger betydning for å oppnå og beholde retten til ytelser og for beregningen av dem, blir lagt sammen, og

b) at ytelser som tilkommer personer bosatt på medlemsstatenes territorium, blir utbetalt.

Traktatane er primærlovgiving som forordningane har sitt grunnlag i. Det har interesse ved forståinga av forordningane at kompetansen bygde på eit siktemål om fri rørsle for arbeidstakarane og deira familiar.

Tilvisinga til artikkel 308 TEC, no 352 TFEU, gjeld kompetansen til etablering av ordninga.

Innhaldet i artikkel 42 TEC (den seinare artikkel 48 TFEU) er ført vidare i EØS-avtalen artikkel 29.

1.2 Dei norske reglane

Etter lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd § 8-9 er det eit vilkår for rett til sjukepengar at den trygda må opphalde seg i Noreg. Det er unntak for medisinsk behandling som er avklara med offentleg styresmakt. Etter søknad kan eit medlem av folketrygda dessutan få sjukepengar i ein avgrensa periode ved opphald i utlandet.

Denne regelen gjeld tilsvarande for retten til pleiepengar, jf. folketrygdlova § 9-4. Ved pleiepengar kan opphald i utlandet  frå 1. januar 2018 gjelde opp til åtte veker i ein periode på 12 månader.

Etter folketrygdlova § 11-3 er det eit vilkår for rett til arbeidsavklaringspengar at medlemmen oppheld seg i Noreg. Det er unntak for medisinsk behandling og for deltaking på arbeidsretta tiltak i utlandet, i samsvar med arbeidsplan. Eit medlem kan også ut over dette frå 1. januar 2018 få arbeidsavklaringspengar under opphald i utlandet i opp til fire veker per kalenderår.

1.3 Særleg om karakteren av ordninga med arbeidsavklaringspengar

Etter forordning 883/2004 artikkel 9 skal det årleg givast «erklæringer fra medlemsstaterne vedrørende denne forordnings anvendelsesområde». Mellom anna skal erklæringane innehalde «de love og ordninger, der er omhandlet i artikel 3». Forordning 1408/71 artikkel 5 hadde ein tilsvarande regel for ordningar omhandla i artikkel 4 i den forordninga.

Det har ikkje vore lett å finne tak i slike erklæringar. ESA har kunna vise til erklæringar for 1995, 2002, 2013, 2014, 2016, 2017, 2018 og 2019. For 2015 vart det altså ikkje sendt inn erklæring. Det er grunn til å rekne med at det heller ikkje vart sendt inn erklæringar for åra frå 1994 til 2012, med unntak for åra 1995 og 2002. Fram til og med 2016 var erklæringane svært generelle. Dei viste berre til nokre lover, mellom dei den norske folketrygdlova, utan å knyte kvar enkelt bokstav i artikkel 3(1), tidlegare artikkel 4(1), nokon spesiell del av folketrygdlova. Tilvisinga til folketrygdlova var lik for alle bokstavalternativa. For åra 2017, 2018 og 2019 var dette annleis. Då nemner den norske erklæringa spesielt kapittel 11 i folketrygdlova som kontantytingar under art. 4(1)(a) – «ydelser ved sygdom».

I Fuchs/Cornelissen «EU Social Law. A commentary on EU Reglations 883/2004 and 987/2009” (2015) skriv professor Maximilian Fuchs at der ein stat har gitt erklæringar om at noko går inn under art. 3, er dette bindande for vedkomande stat (side 141). Eg har forstått det slik at dette er den vanleg oppfatninga i dette spørsmålet.

At ein stat let vere å føre opp ei ordning i høve til desse artiklane, fører derimot ikkje til at ytinga ikkje er dekt av forordningane, jf. eksempelvis EU-domstolen sak C-679/16 avsnitt 30. I standardverket Fuchs/Cornelissen «EU Social Law. A commentary on EU Reglations 883/2004 and 987/2009” (2015) på side 81 skriv professor Maximilian Fuchs dette om art. 3(1):

There is some doubt as to how the term social security in the sense of Art. 3(1) is to be interpreted. Whether a benefit is classed as a benefit of social security by the national legislation bears no relevance here (CJEU, Case C-78/91 (Hughes), EU:C.1992:331; Case C-245/94 and C-312/94 (Hoever and Zachow), EU:C: 1996:379). A benefit may be regarded as a social security benefit firstly if it is granted without any individual and discretionary assessment of personal needs on the basis of a legally defined position and secondly if it is based on one of the risks expressly listed in Art. 3(1) (CJEU, Case 249/83 (Hoeckx), EU:C: 1985:139 para. 11; Case C-66/92 (Acciardi), EU:C:1993:341 para. 14; Case C-160/96 (Molenaar), EU:C: 1998:84 para. 20; Case C-286/03 (Hosse), EU:C: 2006:125 para. 37; Case C-396/05 (Habelt), EU:C:2007:810 para. 63.

I ein seinare dom, C-679/16 A, heiter det:

(30) Det bemærkes indledningsvis, at det fremgår af de sagsakter, som Domstolen er i besiddelse af, at Republikken Finland ikke har meddelt, at loven om tjenesteydelser til handicappede er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 883/2004. Domstolen har imidlertid allerede fastslået, at den omstændighed, at en medlemsstat har undladt, som foreskrevet i artikel 9 i forordning nr. 883/2004, at meddele en erklæring om, at en national lov vedrører denne forordning, ikke i sig selv kan bevirke, at denne lov ikke falder ind under forordningens materielle anvendelsesområde (jf. i denne retning dom af 11.7.1996, Otte, C-25/95, EU:C:1996:295, præmis 20 og den deri nævnte retspraksis, og af 19.9.2013, Hliddal og Bornand, C-216/12 og C-217/12, EU:C:2013:568, præmis 46).

(31) Hvad angår sondringen mellem ydelser, der er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 883/2004, og ydelser, der ikke er omfattet af denne forordning, må det fremhæves, at denne sondring hovedsagelig er baseret på de enkelte elementer i den pågældende ydelse, navnlig dens formål og de betingelser, under hvilke ydelsen tilkendes, og ikke på, om en ydelse betegnes som en social sikringsydelse i den nationale lovgivning eller ej (jf. i denne retning dom af 5.3.1998, Molenaar, C-160/96, EU:C:1998:84, præmis 19, af 16.9.2015, Kommissionen mod Slovakiet, C-433/13, EU:C:2015:602, præmis 70, og af 30.5.2018, Czerwiński, C-517/16, EU:C:2018:350, præmis 33).

(32) Det fremgår således af fast retspraksis, at en ydelse kan anses for en social sikringsydelse, såfremt den for det første tildeles de berettigede uden nogen individuel bedømmelse af personlige behov, men efter lovbestemte kriterier, og forudsat for det andet, at den vedrører én af de sociale risici, der udtrykkelig er anført i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 883/2004 (jf. bl.a. dom af 27.3.1985, 249/83, Hoeckx, 249/83, EU:C:1985:139, præmis 12-14, af 16.9.2015, Kommissionen mod Slovakiet, C-433/13, EU:C:2015:602, præmis 71, og af 21.6.2017, Martinez Silva, C-449/16, EU:C:2017:485, præmis 20).

(33) Da de to i foregående præmis nævnte betingelser er kumulative, bevirker en manglende opfyldelse af en af dem, at den pågældende ydelse ikke er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 883/2004.

Etter mitt syn er det i alle fall diskutabelt om den norske ordninga med arbeidsavklaringspengar fyller vilkåret om å vere «social security» i artikkel 3(1)(a). Både folketrygdlova § 11-5 og § 11-6 har nokså skjønnsmessige vilkår for rett til arbeidsavklaringspengar. Det er også grunn til å stille spørsmål ved om ordninga med arbeidsavklaringspengar «is based on one of the risks expressly listed in Art. 3(1)», altså på sjukdom. EU-domstolen har i sak C-503/09 avsnitt 37 sagt at alternativet «ydelser ved sygdom» dekker «den risiko, der er forbundet med en sygdomstilstand, som medfører en midlertidig afbrydelse af den pågældendes aktiviteter». I folketrygdlova § 11-5 heiter det om dette:

Sykdom, skade eller lyte må være en vesentlig medvirkende årsak til den nedsatte arbeidsevnen.

Eit vedtak om arbeidsavklaringspengar blir gjort av NAV, der erklæring om medisinsk status berre er eit moment. Dersom ordninga er «ydelse ved sygdom», må det også i prinsippet vere slik at vedtak om tildeling kan gjerast i utlandet av utanlandsk styremakt eller utanlandsk lege ut frå gjennomføringsforordning 987/2009 artikkel 27 og grunnforordninga 883/2004 artikkel 4. Det synest å vere ei svært problematisk løysing, og det vitnar om at erklæringane frå 2017 av er lite gjennomtenkte i dette spørsmålet.  

Trygdeforordningane tvingar ikkje under noko omstende Noreg til å ta arbeidsavklaringspengar med i erklæringane etter grunnforordninga artikkel 9. I utgangspunktet er det opp til kvar enkelt stat å avgjere kva ordningar som skal gå inn under forordninga, likevel slik at det ikkje vil vere lojalt mot EU-retten å unnlate å ta med ordningar som opplagt fyller vilkåra etter artikkel 3(1). Arbeidsavklaringspengane skil seg så mykje frå ordinære ordningar for «ydelse under sygdom» at den norske staten må stå fritt til å ta dei med i opplistinga etter grunnforordninga artikkel 3(1)(a).

Eit alternativ tiI grunnforordninga artikkel 3(1) om sosial sikring er at arbeidsavklaringspengane går inn under artikkel  3(3). Det heiter der:

Denne forordning finder også anvendelse på de særlige ikke-bidragspligtige kontantydelser, der er omfattet af artikel 70.

I artikkel 70(1) heiter det så:

Denne artikel finder anvendelse på særlige, ikke-bidragspligtige kontantydelser, der tilkendes i henhold til lovgivning, som på grund af sin personkreds, mål og/eller betingelser for ret til ydelser, har træk både fra lovgivning om social sikring, som omhandlet i artikel 3, stk. 1, og fra social bistand.

På dette punktet nøyer eg meg med å konkludere med at det på ingen måte er opplagt at arbeidsavklaringspengar før 2017 går inn under artikkel 3(1) om «social sikring» og om «ydelser ved sygdom». Dette er ein føresetnad for at ordninga  i neste omgang går inn under artikkel 21. Spørsmålet må avgjerast av domstolane i tilknyting til eventuelle saker om gjenopning. For 2017 og seinare går arbeidsavklaringspengar derimot inn under artikkel 3(1).

2 Det konkrete spørsmålet

Den offentlege diskusjonen har i hovudsak handla om fortolkinga av omgrepet «opholder sig i» i forordning EF 883/2004 artikkel 21(1) første punktum. Artikkel 21 står i eit avsnitt som gjeld «ydelser ved sygdom» i tillegg til «moderskab» og «faderskab».

Artikkel 21 har overskrifta «Kontantydelser». Den aktuelle regelen lyder slik:

En forsikringstager eller hans familiemedlemmer, som er bosat eller opholder sig i en anden medlemsstat end den kompetente medlemsstat, har ret til kontantydelser fra den kompetente institution efter den lovgivning, der gælder for denne institution.

NAV har tolka uttrykket «opholder sig i» for snevert, når NAV ikkje godkjende at alle opphald, frå dei heilt korte til dei svært lange, gjekk inn under omgrepet. Akkurat dette er på det reine. Dette skal då etter mange sitt syn ha ført til urette domfellingar for trygdebedrageri og til urettkomne krav på tilbakebetaling av sjukepengar. Dette bygger på ein premiss om at artikkel 21 er ein regel som gir den som får sjukepengar i Noreg, rett til å ta med ytingane ved opphald i anna EØS-stat. Det er denne premissen som er spørsmålet i saka.

Spørsmålet er altså om denne premissen er rett. Det kan vere at artikkel 21 berre regulerer situasjonen der eit medlem av folketrygda blir sjuk og sjukemeldt medan medlemmen oppheld seg i ein annan EØS-stat enn Noreg. Den alternative forståinga er såleis at artikkel 21 er ein spesialregel for eksport av kontantytingar ved sjukdom, men altså ikkje for tilfelle der sjukdommen er konstatert medan vedkomande oppheld seg i Noreg.

3 Ophævelse av bopælsbestemmelser – «eksportregelen»

Trygdeforordningane bygger på nasjonal lovgiving, jf. som eksempel EU-domstolen sak C-619/11 Dumont de Chassart avsnitt 39-41 og C-430/15 Tolley avsnitt 57.  Av omsyn til overordna mål, inneheld forordningane likevel reglar som grip inn i dette. Artikkel 48(b) TEFU regulerer såleis utbetalingar av ytingar som tilkjem «personer bosatt på medlemsstatenes territorium».

Forordning 1408/71 artikkel 10 hadde reglar om «Ophævelse av bopælsbestemmelser». Artikkelen omfatta ikkje sjukepengar i det heile.

Retten til sjukepengar vart teken med i forordning 833/2004 artikkel 7. Innhaldet elles var uendra, også ved at i opphevinga gjaldt berre dei som flytta til ein annan stat, ikkje dei som berre oppheldt seg der. Artikkel 7 lyder slik:

Medmindre andet er fastsat i denne forordning, må kontantydelser, som en person har krav på efter lovgivningen i en eller flere medlemsstater eller efter denne forordning, ikke nedsættes, ændres, stilles i bero, inddrages eller beslaglægges med den begrundelse, at den pågældende eller dennes familiemedlemmer er bosat i en anden medlemsstat end den, hvor den institution, som det påhviler at udrede ydelsen, er beliggende.

I den innleiande delen av standardverket Fuchs/Cornelissen «EU Social Law. A commentary on EU Reglations 883/2004 and 987/2009” (2015) på side 81 skriv professor Maximilian Fuchs og gjesteprofessor og tidlegare senior stabsmedlem i EU-kommisjonen Rob Cornelissen dette om dei grunnleggande prinsippa for trygdeforordningane:

e) Principle of the export of benefits

The principle of the export of benefits is embodied in primary law in Art. 48 (b) TFEU. It has been implemented in secondary law in Art. 7 Reg. No. 883/2004. It provides that cash benefits shall not be subject to any reduction, amendment, suspension, withdrawal or confiscation on account of the fact that the beneficiary or the members of his/her family reside in a Member State other than that in which the institution responsible for providing benefits is situated.

The principle of the export of benefits is restricted in the case of unemployment benefits in cash in accordance with Art. 63 et seq. Reg. No. 883/2004 (the CJEU regarded this restriction as compatible with Union law, cf. CJEU Case 62/91 (Gray), EU:C:1992:177). Furthermore, pursuant to Art. 70 (4) Reg. No. 883/2004, the principle of the export of benefits does not apply to special non­contributory cash benefits. These are in fact only granted in the Member State of residence in accordance with the legislation it applies.

Kontantytingar kan altså ikkje reduserast med grunnlag i at mottakaren er busett i ein annan EØS- stat enn den staten som skal yte. Opphevinga etter artikkel 7 gjeld ikkje ved anna opphald i ein annan EØS-stat enn flytting.

Retten til eksport er også undergitt restriksjonar for arbeidsløysetrygd. Eg legg til at opphald i annan EØS-stat må avklarast med nasjonal styresmakt på førehand, og at opphald er avgrensa til tre månader.

Retten til eksport gjeld ikkje for slike sosiale støtteordningar som er omfatta av forordning 883/2004 art. 70.

Det er av interesse at forfattarane i denne oversikta ikkje nemner artikkel 21 i forordning 883/2004.

Eg tek også med eit utsnitt av ei tysk framstilling i elektronisk form til grunnleggande spørsmål til forordning 883/2004 artikkel 1 Definitionen, Schreiber, Kasseler, Kommentar, Sozialversicherungsrecht, Werkstand: 106. EL September 2019:

15 Auch das Prinzip des Leistungsexports ist bereits als primärrechtlicher Koordinierungsauftrag in Art.48 Abs. 1 lit. b AEUV verankert. Zu- und abwandernden Arbeitnehmern und Selbstständigen sowie deren anspruchsberechtigten Angehörigen ist die „Zahlung der Leistungen an Personen, die in den Hoheitsgebieten der Mitgliedstaaten wohnen“, zu sichern. Gemeint ist ein Auseinanderfallen von Wohnortstaat einerseits und zuständigem Staat bzw. Sitzstaat des zur Zahlung verpflichteten Trägers andererseits. In der Verordnung wird das Prinzip regelungstechnisch durch ein Diskriminierungsverbot in Art.7 EGW VO 883/2004 umgesetzt: Geldleistungen, die nach den Rechtsvorschriften eines oder mehrerer Mitgliedstaaten oder nach dieser Verordnung zu zahlen sind, dürfen grundsätzlich nicht aufgrund der Tatsache gekürzt, geändert, zum Ruhen gebracht, entzogen oder beschlagnahmt werden, dass der Berechtigte oder seine Familienangehörigen in einem anderen als dem Mitgliedstaat wohnt bzw. wohnen, in dem der zur Zahlung verpflichtete Träger seinen Sitz hat.

16 Beschränkt ist der Leistungsexport bei Geldleistungen wegen Arbeitslosigkeit (Art.63 EGW VO 883/2004). Vollständig aufgehoben ist das Prinzip bei den besonderen beitragsunabhängigen Geldleistungen nach Art.70 EGW VO 883/2004. Hier tritt an seine Stelle der diskriminierungsfreie Zugang zu entsprechenden Leistungen im Wohnortstaat.

Heller ikkje her er artikkel 21 nemnd som eit grunnlag for eksport av kontantytingar gitt i trygdetakaren sitt heimland.

4 Artikkel 22 i forordning 108/71

Eg minner då om at denne artikkelen gjeld kontantytingar ved sjukdom (og til den som er blitt mor). I artikkelen blir behandla alle former for ytingar (benefits), både kontantytingar (cash benefits) og naturalytingar (benefits in kind). Eg siterer heile artikkel 22:

Stay outside the competent State — Return to or transfer of residence to another Member State during sickness or maternity — Need to go to another Member State in order to receive appropriate treatment

1. An employed or self-employed person who satisfies the conditions of the legislation of the competent State for entitlement to benefits, taking account where appropriate of the provisions of Article 18, and:

 (a) whose condition requires benefits in kind which become necessary on medical grounds during a stay in the territory of another Member State, taking into account the nature of the benefits and the expected length of the stay;

 (b) who, having become entitled to benefits chargeable to the competent institution, is authorized by that institution to return to the territory of the Member State where he resides, or to transfer his residence to the territory of another Member State;

or

(c) who is authorized by the competent institution to go to the territory of another Member State to receive there the treatment appropriate to his condition,

shall be entitled:

(i) to benefits in kind provided on behalf of the competent institution by the institution of the place of stay or residence in accordance with the provisions of the legislation which it administers, as though he were insured with it; the length of the period during which benefits are provided shall be governed, however, by the legislation of the competent State;

(ii) to cash benefits provided by the competent institution in accordance with the provisions of the legislation which it administers. However, by agreement between the competent institution and the institution of the place of stay or residence, such benefits may be provided by the latter institution on behalf of the former, in accordance with the provisions of the legislation of the competent State.

1a. The Administrative Commission shall establish a list of benefits in kind which, in order to be provided during a stay in another Member State, require, for practical reasons, a prior agreement between the person concerned and the institution providing the care;

2. The authorization required under paragraph 1 (b) may be refused only if it is established that movement of the person concerned would be prejudicial to his state of health or the receipt of medical treatment.

The authorization required under paragraph 1 (c) may not be refused where the treatment in question is among the benefits provided for by the legislation of the Member State on whose territory the person concerned resided and where he cannot be given such treatment within the time normally necessary for obtaining the treatment in question in the Member State of residence taking account of his current state of health and the probable course of the disease.

Som vi ser, er det tre grunnlag for å få rett til ytingar utanfor den staten der ein person er medlem av ei trygdeordning. Det første gjeld «benefits in kind which become necessary on medical grounds during a stay in the territory of another Member State”. Det er her tale om naturalytingar, ofte legebehandling eller sjukehusopphald «during a stay» i ein annan medlemsstat. På dansk er uttrykksmåten «under et ophold» og på tysk «während eines Aufenthalts». For å ha rett til medisinsk behandling etter dette punktet, må altså sjukdomstilstanden ha oppstått medan vedkomande var i det andre landet.

Dei to andre grunnlaga gjeld endringar med godkjenning frå institusjonen som skal betale. Som det går fram av artikkel 22(2) er dette likevel ikkje noko fritt skjønn. Medlemmen må rett nok søke om samtykke, men slikt samtykke kan berre nektast på nærare fastsette vilkår.

Ein medlem av ei sjukekasse har etter artikkel 22(1)(i) rett til sjukepengar («cash benefits») i alle situasjonane nemnde under bokstavane a, b og c. Sjukepengane skal betalast etter standarden til den trygdekassa vedkomande er medlem av. Ein medlem av folketrygda skal altså få same sjukepengane om han blir sjukemeldt i Spania eller i Noreg. Naturalytingane skal derimot svarast etter standarden i det landet vedkomande blir sjuk i.

Ei tolking av artikkel 22 tilseier etter mitt syn at artikkelen berre gir ytingar til den som blir sjuk under opphaldet i den andre staten.

5 Ei sak frå EU-domstolen

Det er vanskeleg å finne praksis direkte til forordning 1408/71 artikkel 22(1) litra a, som er styrande for retten til sjukepengar. Ei sak som i utgangspunktet gjeld rett for ein pensjonist, etter artikkel 31, som står i avdeling 3 i same kapittelet som artikkel 22 gjer, er likevel av interesse.

I sak C- 326/00 Idrima Kinonikon Asfaliseon (IKA) uttala EU-domstolen:

39. Det følger af det foregående, at der må sondres mellem den ordning, der er indført ved artikel 31 i forordning nr. 1408/71, og den, der er omhandlet i samme forordnings artikel 22, stk. 1, litra a).

40. Artikel 31 i forordning nr. 1408/71 kan navnlig ikke fortolkes således, at de omhandlede naturalydelser kun er forbeholdt pensions- eller rentemodtagere, hvis tilstand kræver øjeblikkelig ydelse af lægehjælp under deres ophold i en anden medlemsstat, dvs. at bestemmelsen ikke er begrænset til kun at omfatte den behandling, der er konstateret et lægeligt behov for (dom af 2.5.1996, sag C-206/94, Paletta, Sml. I, s. 2357, præmis 20), og som således ikke kan afvente den sikredes hjemkomst til bopælsstaten.

41. Denne bestemmelse [art. 31] kan heller ikke fortolkes således, at den kun finder anvendelse i tilfælde, hvor behandlingen har været nødvendig som følge af, at lidelsen pludseligt er opstået. Navnlig kan den omstændighed, at den behandling, der er fornøden som følge af udviklingen i den socialt sikredes helbredstilstand under dennes midlertidige ophold i en anden medlemsstat, eventuelt har sammenhæng med en eksisterende lidelse, som den forsikrede har kendskab til, såsom en kronisk sygdom, ikke bevirke, at den pågældende er afskåret fra at påberåbe sig artikel 31 i forordning nr. 1408/71.

Sjølv om saka direkte gjeld art. 31, er det gjort ei motsetningstolking til art. 22., Denne viser at retten legg til grunn at artikkel 22(1)(a) berre gjeld plutseleg sjukdom under eit opphald i utlandet.

6 Opphald i utlandet etter forordning 883/2004

På mange vis er grunnforordning 883/2004 artikkel 21(1) ei vidareføring av forordning 1408/71 artikkel 22. Artikkel 21 (1) er likevel omforma noko. Sjølv om artikkel 21(1) første punktum er sitert tidlegare, tek eg den opp att:

En forsikringstager eller hans familiemedlemmer, som er bosat eller opholder sig i en anden medlemsstat end den kompetente medlemsstat, har ret til kontantydelser fra den kompetente institution efter den lovgivning, der gælder for denne institution.

Av interesse for oss er særleg uttrykksmåtane «oppholder sig i», «staying in» og «sich dort aufhalten». Verbforma viser at det er tale om ytingar som har samanheng med at vedkomande er på plass i den andre staten. Sjølv om det er tale om ein regel som er ein spesialregel samanhalden med art, 7, ville artikkel 7 vere utan meining dersom artikkel 21(1) skulle forståast slik at det alltid gjennom denne var høve til å ta med sjukepengar dersom ein person tok opphald i ein annan EØS-stat.

Artikkel 21(1) må forståast i samanheng med gjennomføringsforordninga artikkel 27. Både overskrift og innhald i artikkel 27 peikar i retning av at det må vere tale om sjukdom som har vist seg først under opphald i det andre medlemslandet. I utgangspunktet er det føresegner som gjeld for den som har bustad i ein annan EØS-stat. Det vil kunne vere ein polsk arbeidar som har arbeid i Noreg og som er medlem i norsk folketrygd, men som bur fast i Polen. Han kan då sjukemeldast i Polen av polsk lege, dersom han blir sjuk der. Som det går fram av artikkel 27(4) må han overhalde pliktene overfor norsk folketrygd, og særleg pliktene overfor den aktuelle arbeidsgivaren. I artikkel 27(10) går det fram at artikkel 27 gjeld tilsvarande ved opphald i annan medlemsstat.

Kontantydelser i forbindelse med uarbejdsdygtighed ved ophold eller bopæl i en anden medlemsstat end den kompetente medlemsstat

A.  Procedure for forsikringstageren

1. Hvis der i den kompetente medlemsstats lovgivning er krav om, at forsikringstageren fremlægger en erklæring for at modtage kontantydelser i forbindelse med uarbejdsdygtighed, jf. artikel 21, stk. 1, i grundforordningen, skal forsikringstageren anmode den læge i bopælsmedlemsstaten, der har konstateret vedkommendes helbredstilstand, om at attestere, at vedkommende er uarbejdsdygtig, og angive den forventede varighed.

2. Forsikringstageren fremsender erklæringen til den kompetente institution inden for den frist, der er fastsat i lovgivningen i den kompetente medlemsstat.

3. Hvor de behandlende læger i bopælsmedlemsstaten ikke udsteder erklæringer om uarbejdsdygtighed, og hvor der er krav om sådanne erklæringer i den kompetente medlemsstats lovgivning, retter den pågældende direkte henvendelse til bopælsstedets institution. Denne institution foranlediger straks, at den pågældende person undersøges af en læge til vurdering af vedkommendes uarbejdsdygtighed, og at den i stk. 1 omhandlede erklæring bliver udstedt. Erklæringen sendes straks til den kompetente institution.

4. Fremsendelse af det dokument, der er omhandlet i stk. 1, 2 og 3, fritager ikke forsikringstageren for at overholde forpligtelserne i henhold til den gældende lovgivning, navnlig med hensyn til den pågældendes arbejdsgiver. Hvis det er relevant, kan arbejdsgiveren og/eller den kompetente institution opfordre arbejdstageren til at deltage i aktiviteter, der skal fremme mulighederne for og bistå vedkommende med hensyn til at vende tilbage til beskæftigelse.

…

D.  Procedure ved ophold i en anden medlemsstat end den kompetente medlemsstat

10. Stk. 1-9 finder tilsvarende anvendelse, når en forsikringstager opholder sig i en anden medlemsstat end den kompetente medlemsstat.

I standardverket Fuchs/Cornelussen «EU Social Law. A commentary on EU Reglations 883/2004 and 987/2009” (2015) skriv professor Karl Jürgen Biebach om artikkel 21 på sidene 254-255:

 Spirit and Purpose, Fundamental Structure and History of Origin

Art. 21 and Art. 27 Reg. No. 987 /2009 refer to the export of cash benefits of health insurance in the event the insured person resides or stays outside of the Member State of the competent institution.

Professor Biebach ser her dei to artiklane under eitt. Dernest uttalar han at eksport av kontantytingar gjeld “in the event” – i tilfelle – trygdemedlemmen bur eller oppheld seg … . Dette er den grunnleggande forståinga av innhaldet. Forfattaren ser ikkje på om det er slik at artikkel 21 gir ein alminneleg rett til å ta med sjuketrygd til utlandet etter at trygdetilfellet har funne stad i Noreg.

Professor Biebach omtalar spørsmålet om lovgivinga også i eit seinare punkt:

Legislation applicable to cash benefits

The conditions of insurance law and the fundamental entitlement to benefits are always determined by the legislation of the competent institution of the Member State of affiliation. As the competent institution pays and exports the cash benefits itself in compliance with Art. 21 ( 1 ), the modalities of the cash benefits are - in contrast to the provision of benefits in kind by the State of residence or stay - also determined by the legislation of the competent institution and not the legislation of the State of stay or residence. Art. 21 treats a person residing/staying in a Member State other than the competent Member State as if he/she resided in the competent State and is therefore only a special form of the dictate of equal treatment of the rule of equivalence in Art. 5 (b) Reg. No. 883/2004. So the competent institution calculates the cash benefit solely on the basis of the income required by its legislation.

7 Eksempelet Irland

I republikken Irland er retten til sjukepengar regulert i Social Welfare Consolidation Act 2005. Ordninga der bygger på at artikkel 21(1) ikkje gir grunnlag for å skjere gjennom nasjonale vilkår om at kontantytingar ved sjukdom berre gjeld ved opphald i eigen stat.

Eg siterer aktuelle punkt frå den irske lova:

Part 2 chapter 8: disability benefits

248(1) In this section “benefit” means

1. disability benefit

249(1) Except where regulations otherwise provide, a person shall be disqualified for receiving any benefit under Part 2 (including any increase of benefit) for any period during which that person

1. is absent from the State, or
2. is undergoing penal servitude, imprisonment or detention in legal custody

Nærare reglar er gitt i forskrift (“regulation”) S.I. No. 142/2007 - Social Welfare (Consolidated Claims, Payments and Control) Regulations 2007. Eg siterer frå Chapter 4: Absence from State and Imprisonment:

Exception from disqualification for periods of absence from State

217. Notwithstanding section 249, a person who is absent from the State shall not be disqualified for receiving

(a) State pension (contributory), widow’s (contributory) pension, widower’s (contributory) pension, guardian’s payment (contributory) or bereavement grant, (including any increase thereof), by reason only of the person being absent from the State,

(b) illness benefit (including any increase thereof)

(i) during such period as the Minister may allow, having regard to the circumstances of the case, if the absence is temporary and for the specific purpose of receiving treatment for incapacity which commenced before the person left the State,

(ii) while he or she is a person to whom the provisions of article 98 of the Regulations of 1996 apply,

Lova fastset altså at ingen har rett til sjukepengar når han er borte frå landet, med mindre anna er fastsett ved forskrift. Forskrifta fastset at slikt fråver ikkje diskvalifiserer for ein periode som departementet fastset, der vedkomande er borte frå landet for behandling av helseproblem. Dette gjeld likevel berre helseproblem som hadde oppstått før vedkomande forlét landet. Denne avgrensinga må bygge på at helseproblem som oppstod etter dette, gjekk inn under forordning 883/2004 artikkel 21(1) og forordning 987/2009 artikkel 27.

8 Om proporsjonalitet og om retten til fri rørsle («fri bevægelighet»)

For den som blir sjuk medan han eller ho oppheld seg i Noreg, gjeld nasjonal lovgiving fullt ut for eksport av sjukepengar. Forordning 1408/71 artikkel 10  omfatta ikkje sjukepengar, og forordning 883/2004 artikkel 7 omfattar berre eksport av retten til sjukepengar ved flytting til annan EØS-stat, ikkje ved anna opphald der. Det inneber at eit medlem av den norske folketrygda ikkje har kunna ta med seg sjukepengane ved opphald i anna EØS-stat, med mindre dette er godkjent av NAV.

For sjukdom som viser seg etter at medlemmen har opphald i ein annan stat, gjeld artikkel 21(1) og forordning 987/2009 artikkel 27.

Inngrep i rettar må vere proporsjonale. Om dette heiter det i punkt 45 i fortalen til grunnforordninga:

Målet for denne forordning, nemlig at sikre, at retten til fri bevægelighed reelt kan udøves, kan ikke i tilstrækkelig grad opfyldes af medlemsstaterne og kan derfor på grund af foranstaltningens omfang og virkninger bedre gennemføres på fællesskabsplan; Fællesskabet kan derfor træffe foranstaltninger i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet, jf. traktatens artikel 5. I overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, jf. nævnte artikel, går denne forordning ikke ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål-

Søknader om opphald i utlandet må behandlast i samsvar med EØS-rettslege prinsipp. For sjukemeldingar etter folketrygdlova kap. 8 vil omsynet til behandling og helse måtte gå først. Samtidig vil trygdeforvaltning måtte ta omsyn til grunnleggande EØS-prinsipp.

Som så ofte elles går primærlovgivinga (traktatane) føre sekundærlovgivinga (her forordningane). Særleg vil artikkel 20 og 21 TEUF vere aktuelle. I artikkel 20(2)(a) TEUF heiter det:

2. Unionsborgerne har de rettigheder og er underlagt de pligter, der er indeholdt i traktaterne. De har bl.a. følgende rettigheder:

a) de har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område

Tilsvarande heiter det i artikkel 21(1) TEUF

Enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i traktaterne og i gennemførelsesbestemmelserne hertil.

Vi må etter mitt syn kunne legge til grunn at ein stat har rett til å avgrense retten til sjukepengar til dei som oppheld seg i staten. Utfordringa ved vurdering av dette utgangspunktet i forhold til traktatane, er at at forholdet til traktatane føreset at medlemmene søker om løyve til å vere i utlandet. Først då har trygdeforvaltninga eit grunnlag for å vurdere omsynet til traktatpliktene. Det kan trygdestyresmaktene ikkje gjere dersom dei ikkje får ein søknad. Det kan ikkje vere opp til den enkelte sjølv å avgjere at artikkel 20 og 21 TEUF skal få gjennomslag ved å la vere å søke. Skulle det vere gitt grovt mangelfulle eller direkte urette opplysningar, er det nok ytterlegare vanskar med å sjå at dei to artiklane i slike situasjonar vil kunne overstyre forordningane.

Dersom eit medlem har søkt og fått avslag, vil situasjonen vere annleis. Ved ein seinare tvist må domstolane då prøve om situasjonen var slik at reglane i traktatane skulle medført at søknaden vart innvilga.

9 Oppsummering

Etter mitt syn er det norske vilkåret i folketrygdlova om at ein medlem av folketrygda berre har rett til sjukepengar når medlemmen oppheld seg i Noreg, ikkje i strid med forordning 883/2004. Det var heller ikkje i strid med forordning 1408/71. Unntak frå opphaldskravet føreset etter  lova søknad og godkjenning på førehand. I utgangspunktet har ein då rekna med at det her er tale om eit fritt skjønn etter vanlege forvaltningsrettslege reglar. Som moment i dette ligg i alle fall at medlemmen må oppfylle alle plikter etter lovgivinga, til kontrollar, legeundersøkingar og til aktivitetar elles.

I denne vurderinga må NAV også ta omsyn til dei artiklane 20 og 21 i TEUF om fri rørsle.

Dette vil naturlegvis vere aktuelt berre der ein medlem har sendt ein søknad. I tillegg må det skje ei påkopling på ordningane i opphaldslandet, i alle fall ved opphald som varer ei viss tid, jf. gjennomføringsforordninga artikkel 27. Den nasjonale trygdestyresmakta kan såleis ikkje avgjere ein søknad etter fritt skjønn, men må legge til grunn ei breiare vurdering der særleg spørsmålet om fri rørsle etter artiklane 20 og 21 TEUF kjem inn.

For dei som måtte ha søkt, fått avslag og likevel reist, må domstolane må vanleg måte kunne prøve om avslaget var gyldig. Domstolane må då også prøve om nektinga var i strid med artiklane 20 og 21 i TEUF.

For dei som ikkje har søkt men likevel reist, er det vanskeleg å sjå at det ligg føre noko grunnlag for domstolane for prøving. Dette er ytterlegare problematisk dersom det er gitt grovt mangelfulle eller direkte urette opplysningar.

Situasjonen for arbeidsavklaringspengar er spesiell. Som eg har gjort greie for er det svært tvilsamt om arbeidsavklaringspengar går inn under forordning 1408/71 artikkel 4(1)(a) og forordning 883/2004 artikkel 3(1)(a) før år 2017. Men så langt dei gjer det, er det eit vanskeleg spørsmål korleis dette skal handterast av trygdeforvaltninga. Gjennomføringsforordninga artikkel 27 bygger på at kontantytingar etter artikkel 21(1) er eit medisinsk spørsmål. Det er lagt til grunn i lova at det kan givast 4 veker ferie i utlandet kvart år. Under føresetnaden om at ordninga går under dei to nemnde artiklane om ytingar under sjukdom, er det eit ikkje urimeleg utgangspunkt. Var ordninga rubrisert under artikkel 70 om sosiale støtteordningar, ville det ikkje vere nokon rett til å ta med kontantytingane til utlandet. Og om ordninga i staden hadde vore sett på som ei form for arbeidsløysetrygd, ville det ikkje vore nokon rett etter forordningane til å ta arbeidsavklaringspengane med til utlandet utan godkjenning etter særlege reglar. Men elles må dei same synsmåtane om søknad og om godkjenning gjelde her som ved ordinære sjukepengar.

Dette notatet har ikkje handla om forståinga av omgrepet «opholder sig i» i artikkel 21. Det er på det reine at NAV i alle fall etter kvart har forstått omgrepet feil, ved at institusjonen har oppfatta artikkel 21 slik at eit medlem i det minste for opphald av ei viss lenge kunne ta med sjukepengar tilkjende i Noreg, ved opphald i utlandet. Dette bygger på ei misforståing av artikkel 21, då denne berre gjeld for sjukepengar tilkjende i annan EØS-stat for sjukdom som først viste seg der, jf. gjennomføringsforordninga artikkel 27. Slik eg oppfattar reglane, har dei ikkje ført til at nokon har vorte behandla for strengt. AT NAV kan ha gått litt lenger i å godta at sjukepengar tilkjende i Noreg kunne takast med til utlandet enn det trygdeforordningane gav heimel for, kan det norske samfunnet leve med.

Eg er klar over at mitt syn her er i strid med det synet det store fleirtalet av dei som har kome med offentlege synspunkt elles, har hatt. Men eg har så langt ikkje sett noka grunngiving for det grunnleggande standpunktet hos desse for at grunnforordninga artikkel 21, jf. gjennomføringsforordninga artikkel 27, gir ein rett til å ta med sjukepengar tilkjende i ein EØS-stat ved opphald i ein annan EØS-stat. I stor grad er det berre slutta frå at uttrykket «opholder sig i» er feiltolka, utan noko forsøk på å plassere det i systemet. I stor grad synest samanhengen mellom artikkel 21(1) og gjennomføringsforskrifta artikkel 27 å vere oversett.  Eg kan heller ikkje sjå at dette standpunktet er søkt grunngitt ved tilvisingar til internasjonal teori, ved analyse av regelverket eller ved tilvisingar til praksis i andre EØS-statar.