Forvaltningens adgang til å ilegge administrative sanksjoner er blitt betydelig utvidet. Disse straffelignende tiltakene omfatter alt fra mindre advarsler til svært inngripende reaksjoner som gebyrer i milliardklassen.

I straffesaker gjelder straffeprosesslovens omfattende krav til saksbehandling, herunder prinsippene om muntlighet og kontradiksjon. Beviskravene er strenge, og straff ilegges av domstolene. Administrative sanksjoner ilegges derimot etter andre regelsett, ofte uten domstolsprøving og med lempeligere krav til saksbehandlingen.

Dette kan aksepteres når sanksjonen er mindre inngripende enn straff. Paradokset oppstår når grensen mellom straff og sanksjonering ikke er klar, men kravene til rettssikkerhet er ulike. Det er problematisk når like alvorlige handlinger behandles ulikt basert på tilfeldige juridiske skillelinjer. Hvorfor skal det stilles strengere krav til rettssikkerheten ved ileggelse av en strafferettslig bot på 500 000 kroner, enn ved ileggelsen av gebyr på samme beløp?

Sanksjonssystemet er effektivt, men utfordrer rettssikkerheten. Et nytt Civita-notat spør derfor om hensynet til effektivitet får for stor vekt sammenlignet med hensynet til rettssikkerhet.

Økende bruk

Bruken av enkelte administrative sanksjoner økt betydelig. For overtredelsesgebyrer alene har det mellom 2003 og 2023 skjedd en 16-dobling i lovparagrafer som gir grunnlag for gebyret.

Veksten kan delvis forklares med at sanksjonsutvalget fra 2003 konkluderte med at det forelå et klart behov for å sanksjonere. På den tiden var kontrollnivået gjennomgående for lavt, og håndhevelsen kunne styrkes atskillig før betenkeligheter knyttet til rettssikkerhet ble aktualisert. Dette er ikke lenger tilfellet.

Ikke bare har bruken vokst over tid – det finnes ikke et samlet regelverk for administrative sanksjoner. Kapitel 9 i forvaltningsloven gir enkelte generelle saksbehandlingsregler, men ingen uttømmende eller samlende ramme for sanksjonssystemet. I stedet må aktørene forholde seg til et lappeteppe av ulike hjemler, vilkår og saksbehandlingsregler i ulike særlover og forskrifter. Lignende kompleksitet finnes riktignok i strafferetten, særlig ved økonomisk kriminalitet. Der fungerer imidlertid straffeprosessens formelle garantier som et rettssikkerhetsmessig sikkerhetsnett.

Dagens reguleringsmåte for administrative sanksjoner, med inngripende sanksjonering og tidvis utilstrekkelige rettssikkerhetskrav, har endret forvaltningens karakter. Vi ser en strafferettsliggjøring av forvaltningen. Håndhevingsansvar flyttes fra domstolene til forvaltningsorganer, selv i mer kompliserte og inngripende saker. Dette gjør at staten i praksis straffe uten straffeprosessens garantier.

Resultatet er en situasjon der administrative sanksjoner ofte er like inngripende som straff, men uten de samme rettssikkerhetsgarantiene. Effektivitet får tilsynelatende forrang over rettsikkerhet.

Behovet for bedre kontroll

Svakhetene i systemet for administrative sanksjoner kan i stor grad avhjelpes gjennom en sterkere uavhengig kontroll av forvaltningen enn det vi ser i dag. Det er over fire år siden domstolkommisjonen konkluderte med at norske domstoler, rent komparativt, knapt kontrollerer forvaltningssaker. Likevel er lite endret.

Kontrollen av forvaltningen overlates i stor grad til overordnede forvaltningsorganer eller de mer selvstendige nemndene. Selv om nemndene er innført nettopp for å sikre større uavhengighet i klagebehandlingen, har de svakheter. Systemet er fragmentert, med sprikende saksbehandlingsregler og varierende uavhengighet. Videre er det i mange tilfeller et fravær av grunnleggende rettigheter. Mange nemnder behandler klager kun skriftlig og med svak kontradiksjon – selv når millionbeløp står på spill.

Flere har derfor etterlyst reform. Innføringen av forvaltningsdomstoler, slik man blant annet ser i Sverige og Finland, er én løsning. Et annet alternativ er å videreutvikle det allerede eksisterende nemndsystemet, med vekt på samordning og uavhengighet. Flere nemnder fungerer allerede som domstollignende klageorgan, og regnes som uavhengige «tribunaler» etter EMK. Det gir et naturlig utgangspunkt for utvikling.

Ved å utvikle systemet for klagebehandling, kan man sikre en sterkere kontroll uten å ofre effektiviteten nevneverdig.

Tid for ny debatt

Mye har skjedd siden 2003. Økningen i bruken av administrative sanksjoner, med et uoversiktlig regelverk, begrenset rettssikkerhet og uavhengig kontroll, har ført til voksende misnøye – også i fagmiljøene. Lignende misnøye ser man ikke i ellers sammenlignbare stater. Dette må tas på alvor.

Tiden er moden for en bredere gjennomgang av systemet for administrative sanksjoner. Når staten i praksis kan ilegge sanksjoner av straffelignende karakter uten muntlig kontradiksjon eller dom, rokker det ved grunnleggende rettssikkerhetsprinsipper. Dette bør ikke aksepteres som prisen for effektivitet. Vi må finne en bedre balanse mellom effektivitet og rettssikkerhet – en balanse som sikrer både god ressursbruk og den enkeltes grunnleggende rettigheter.

En mulig vei fremover er gjennom en utvidelse av kapittel 9 i forvaltningsloven, både for å samle regelverket og for å sikre høyere minstekrav til rettsikkerhet. Samtidig bør den uavhengige kontrollen styrkes, enten gjennom innføring av egne forvaltningsdomstoler eller ved å reformere det allerede eksisterende nemndsystemet.

Spørsmålet er ikke om forvaltningen skal kunne sanksjonere – men hvordan vi kan sikre at dette gjøres på en rettssikker måte.