Justiskomiteen utarbeider i disse dager innstilling til et representantforslag om norsk ratifikasjon av straffansvar for folkerettsstridig angrepskrig og kriminalisering i norsk straffelov. Stortinget skal votere over forslaget før jul. Professor Geir Ulfstein har i et tidligere innlegg på Rett24 støttet norsk ratifikasjon. Men til tross for positive høringsuttalelser er det grunn til å tro at regjeringen vil gå imot forslaget. Vårt syn er at de motforestillinger som en gang ga mening, ikke lenger gjelder.
Den permanente internasjonale straffedomstolen (ICC) ble opprettet ved traktat i 1998 (Roma-vedtektene). Domstolen gir et viktig bidrag til den internasjonale rettsorden og støtter et universelt straffesystem for de aller mest alvorlige forbrytelser, som folkemord, forbrytelser mot menneskeheten og krigsforbrytelser. ICCs rolle er komplementær, og et ris bak speilet. Statene må på sin side ha et adekvat lovverk som korresponderer og skal håndheves.
Innlemmet i domstolens mandat
Aggresjonsforbrytelse er nå aktivt innlemmet i domstolens mandat. Det betyr blant annet at Sikkerhetsrådet, som Norge fra nyttår trer inn i, i prinsippet kan henvise en mulig aggresjonsforbrytelse til ICC – hvis ingen vetomakt går imot det. Aggresjonsforbrytelse er etter folkerettslig sedvane synonymt med grove brudd på maktforbudet i FN-pakten artikkel 2(4). Maktforbudet forbyr bruk av militær makt eller trussel om slik makt mellom stater, eventuelt aggressiv maktbruk ved en organisasjon eller gruppe understøttet av en stat. Å kunne dømme de ansvarlige for slike handlinger er et stort skritt for verdenssamfunnet, men et steg som norske regjeringer hittil har nølt med å støtte.
Felles bekjempelse av straffrihet for internasjonale kjerneforbrytelser ble erklært som en viktig folkerettslig oppgave etter andre verdenskrig. Straffeforfølgning skal ikke overlates utelukkende til makthavernes vilje og evne i en stat. Den internasjonale strafferetten har som overordnet formål å sikre at de mest alvorlige forbrytelser etterforskes og straffes, ved å støtte og dels pålegge berørte stater å straffeforfølge, etablere reservemekanismer og fremme bruk av universell jurisdiksjon. Derfor er det viktig at Roma-vedtektene ikke begrenser rettshåndhevelsen til de sjeldne tilfeller hvor det foreligger konsensus i Sikkerhetsrådet om henvisning til ICC.
De lange linjer
Etter andre verdenskrig anførte Nürnberg-domstolen at aggresjonsforbrytelse var den mest alvorlige av alle folkerettslige forbrytelser. Den ble ansett som «the supreme international crime differing only from other war crimes in that it contains within itself the accumulated evil of the whole». Både Nürnberg-domstolen og Tokyo-domstolen dømte politiske og militære ledere for aggresjonsforbrytelser, inklusive for angrepet på Norge.
Ved vedtakelsen av Roma-vedtektene i 1998, i kraft 2002, var Norge enig i å inkludere aggresjonsforbrytelse som en av de fire kjerneforbrytelsene. I motsetning til folkemord, krigsforbrytelser og forbrytelse mot menneskeheten, fant statene ikke en definisjon som var vid nok til effektivt å ramme straffverdige handlinger og samtidig tilstrekkelig snever til å utelukke Sikkerhetsrådets vedtak etter FN-pakten kapittel VII om autorisasjon av felles maktbruk i samsvar med FNs formål samt retten til selvforsvar. Først gjennom Kampala-tillegget som ble fremforhandlet og vedtatt på statspartskonferansen i Uganda i juni 2010, vedtok ICCs statsparter en gjerningsbeskrivelse. Da fikk Roma-vedtektene ny artikkel 8bis om aggresjonsforbrytelse. I 2017 hadde et tilstrekkelig antall statsparter gitt sin tilslutning til at domstolen kan pådømme saker om aggresjonsforbrytelser. Statspartene bestemte da med konsensus – hvor Norge deltok – at denne forbrytelsen skulle bli operasjonell fra 17. juli 2018. Dermed kan en internasjonal straffedomstol dømme i slike saker for første gang siden like etter andre verdenskrig.
Ratifikasjon øker rettsbeskyttelsen
Per i dag har 39 stater har ratifisert Kampala-tillegget, for det meste europeiske stater. De aller fleste små og mellomstore NATO-land har ratifisert. Mange stater fra andre verdensdeler vil trolig følge etter når et tilstrekkelig antall vestlige regjeringer har bundet seg til å avstå fra aggresjonsforbrytelse og risikere etterforskning ved ICC. Stater som ratifiserer får til gjengjeld bedre rettsbeskyttelse og kan selv henvise et angrep til ICC. For Norges befolkning er fordelene med ratifikasjon klart større enn ulempene.
Tomrommet i norsk rett
Norsk rett har aldri kriminalisert aggresjonsforbrytelse. Det innebærer at norsk påtalemyndighet etterpå ikke kan straffeforfølge brudd på maktforbudet, for eksempel et angrep rettet mot Norge eller annektering av et norsk territorium som Svalbard. Etter Grunnloven § 97 er det forbudt å straffe med tilbakevirkende kraft, selv om straff for aggresjonsforbrytelse ikke vil være strid med alminnelig folkerett. Dette har Høyesterett avgjort i Krigsforbryter-dommen (2010). Norsk strafferett har i dag et lovtomt rom, som fremmede statsledere kan ta med i beregningen.
Begrunnelsen for regjeringens tilbakelente posisjon kan man delvis finne i stortingsproposisjonen om Norges ratifikasjon av Romavedtektene i 2000. Regjeringen stilte seg avventende, fordi aggresjonsforbrytelsen ga «opphav til rettslige og politiske tvilsspørsmål med risiko for betenkelige konsekvenser for Domstolens virke». Det ble reist spørsmål om en forutsigbar definisjon av forbrytelsen var mulig, forholdet til Sikkerhetsrådets makt og risiko for politisering av domstolen.
Puslete innvendinger
Ved den senere rettsutvikling og regulering av forholdet til Sikkerhetsrådet i Roma-vedtektene er disse innvendingene blitt irrelevante. Definisjonen i artikkel 8bis følger folkerettslig sedvane og inneholder viktige avgrensninger. I artikkel 8bis (2) defineres begrepet «act of aggression» som «the use of armed force by a State against the sovereignty, territorial integrity or political independence of another State, or in any other manner inconsistent with the Charter of the United Nations». Definisjonen svarer til maktforbudet i FN-pakten artikkel 2(4). I tillegg kreves at maktbruken enten ved en enkeltstående handling eller flere handlinger «constitutes a manifest violation» av FN-pakten, i form av tre komponenter: «by its character, gravity and scale». Kort sagt må det foreligge et klart brudd på det maktforbudet som alle stater er enige om.
Mindre alvorlige aggresjonshandlinger faller utenfor ICCs jurisdiksjon. En væpnet intervensjon for å stanse en humanitær krise i samsvar med proporsjonalitetsprinsippet vil ikke kvalifisere som en aggresjonsforbrytelse. For artikkel 8bis gjelder det også særlige jurisdiksjonsregler, herunder regulering av forholdet til Sikkerhetsrådet. Aggresjonshandlinger begått av ikke-statlige aktører eller på et ikke-statlig territorium omfattes ikke, med mindre de er støttet av en stat. Også her er reglene i tråd med folkeretten.
Det er for så vidt riktig slik utenriksministeren har pekt på i et brev til Justiskomiteen, at ikke alle tenkelige rettsspørsmål om aggresjon er avklart. Men det er ikke noen særskilt situasjon for aggresjonsforbrytelsen eller Roma-vedtektene. Domstolens jurisdiksjon er gjenstand for løpende rettsavklaring, ved avgjørelser som treffes av ICCs hovedanklager, Pre-Trial Chamber, førsteinstansen og ankeinstansen, og der statene aktivt kan henvise saker til domstolen. Vi synes også dette motargumentet er svakt.
Så hva er det da våre politikere venter på? Vi minner om at Stortinget veldig sent innførte straffansvar for folkemord, først 60 år etter FNs folkemordskonvensjonen. Neste år er det 75 år siden en internasjonal domstol ordnet opp for oss. Det er flaut hvis Stortinget ikke nå er seg sitt ansvar bevisst.
