I boken Konstitusjonelt demokrati skriver professor Eivind Smith: At proposisjoner og meldinger ikke må inneholde noe som er usant, gir seg selv. Men fremstillingen må også være så balansert at ikke bare proargumentene, men viktige innvendinger eller komplikasjoner som forslaget kan medføre, kommer frem.» Det er lett å være enig med Smith her.

Forslag til endringer i plan- og bygningsloven har nylig vært på høring. Jeg mener høringsnotatet fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) ikke tilfredsstiller de krav til fremstilling som Smith oppstiller. Riktignok er det tale om et høringsnotat og ikke en lovproposisjon. Høringsnotatet og høringsuttalelsene knyttet til dette vil likevel kunne utgjøre en viktig del av premissene for en eventuell senere proposisjon. Vesentlige mangler ved høringsnotatet vil etter mitt syn derfor også kunne utgjøre mangler ved en eventuell senere proposisjon. Dette er problematisk når det kommer til regjeringens ansvar overfor Stortinget, og borgerne. Min kritikk retter seg mot fremstillingen av forslaget til endringer i plan- og bygningsloven § 19-2, dispensasjonsbestemmelsen.

Plan- og bygningsloven bygger på et prinsipp om at arealbruken i Norge skal styres gjennom planer. Kommunens arealplaner er gjenstand for omfattende behandling, og det uttales i forarbeidende til plan- og bygningsloven:

Ut fra hensynet til offentlighet, samråd og medvirkning i planprosessen er det viktig at endringer i planene ikke skjer ved dispensasjoner, men behandles etter regler som er fastlagt for endring av planer. (Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s. 135)

Plan- og bygningsloven som ble vedtatt i 2008 strammet inn kommunenes adgang til å gi dispensasjoner. Loven oppstiller to rettslige vilkår for kommunens adgang til å gi dispensasjon. Disse vilkårene må sies å være relativt strenge. Departementet foreslo senest i 2015 å gjøre endringer i dispensasjonsbestemmelsen. Målsettingen til regjeringen var den gang, som nå, å gjøre det enklere for kommunene å dispensere. Stortinget vedtok ikke regjeringens forslag. En samlet Energi- og miljøkomite slo fast at hovedregelen skal være at arealbruken skal styres gjennom arealplaner. Ved behandlingen av forslaget uttalte flertallet i Energi- og miljøkomiteen:

Dispensasjonsbestemmelsene er begrunnet ut fra at det i enkelte tilfeller er behov for å gjøre unntak eller tillate avvik. Grunnlaget for å kunne gi dispensasjon må betraktes som en praktisk sikkerhetsventil. (Innst. 181 L (20116-2017) s. 7)

I lys av dette er grunnlag for å stille spørsmål ved hva begrunnelsen nå er for å fremme et nytt forslag til endringer i dispensasjonsbestemmelsen. Viktigst er likevel å undersøke hvordan departementet begrunner selve forslaget, og om virkningene av en eventuell lovendring er belyst. Etter min vurdering ligger dette innbakt i de kravene til fremstilling Smith oppstiller.

Hvordan begrunner departementet forslaget?

Hovedbegrunnelsen for forslaget til endring i dispensasjonsbestemmelsen synes å være ønsket om å styrke det lokale selvstyret. Departementet ønsker derfor å gjøre ett av de to kumulative vilkårene, som begge i dag er rettsanvendelsesskjønn, om til et forvaltningsskjønn. I dette ligger at både fylkesmannen, sivilombudsmannen og domstolene i begrenset utstrekning kan prøve kommunenes dispensasjonsvedtak.

Begrunnelsen er ikke forsøkt satt inn i sammenheng med at lokalt selvstyre i stor grad utøves gjennom kommunenes myndighet til å vedta planer. Planprosessene involverer langt flere enn det dispensasjonssaker gjør. Samtlige av kommunens innbyggere, foreninger og andre myndigheter varsles og kan involvere seg i planprosesser. I dispensasjonssaker er det partene, og eventuelt berørte myndigheter som blir involvert. Dette dreier seg altså ikke om mer lokalt selvstyre, men mer makt til lokalpolitikerne i enkeltsaker.

En slik styrking av det kommunale selvstyret kan også være problematisk ut ifra en systembetraktning. Plan- og bygningsloven bygger på et system/hierarki hvor arealbruken, om staten finner det nødvendig, kan bestemmes av staten. Staten har gjennom departementet en vid adgang til å sette til side, endre og oppheve kommunenes arealplaner. En streng dispensasjonsbestemmelse, med rettslige vilkår og mulighet for kontroll, er forenlig med dette systemet. De foreslåtte endringene i dispensasjonsbestemmelsen gir kommunene mer makt på bekostning av staten, og kan undergrave lovintensjonen om styring gjennom arealplaner. Det er departementets oppgave og ansvar å informere om nettopp dette.

Videre mener jeg lovforslaget også kan være problematisk opp imot folkerettslige forpliktelser Norge har. I planprosesser er konsultasjonsplikten som følger av ILO-konvensjonen i stor grad ivaretatt gjennom Sametingets innsigelsesadgang i planprosesser. I dispensasjonssaker er ikke Sametinget gitt noen tilsvarende mulighet til å gripe inn. I dispensasjonssaker som kan være av stor betydning for samiske interesser, eksempelvis reindrift, kan man ikke ta for gitt at representanter for samiske interesser blir gitt anledning til å uttale seg overhodet. Jeg mener det er grunnlag for å stille spørsmål ved om en vid adgang til å dispensere fra arealplaner er forenlig med forpliktelsene etter ILO-konvensjonen.

Jordvern er etter mitt syn også et hensyn som vil svekkes om forslaget vedtas. I forslaget fra departementet problematiseres dette ikke, utover å vise til å jordvern er en nasjonal interesse. En større generell adgang til å dispensere vil vel i resultat ikke medføre at mindre dyrket og dyrkbar jord forsvinner til fordel for utbygging? Mindre adgang til å kontrollere kommunene øker også faren for nedbygging gjennom dispensasjoner. Det samme som er sagt om jordvern gjelder også i stor grad interesser som miljø, natur og friluftsliv. Det er sjelden det dispenseres for å ivareta disse interessene. Svært ofte er det imidlertid disse interessene som må vike.

En viktig interesse jeg også vil trekke frem her, er barn og unges interesser. Hvordan ser departementet på betydningen av involvering fra barn og unge? Dette er en interesse som er trukket frem i lovens formålsbestemmelse. Dette er overhodet ikke berørt i departementets høringsnotat. I planprosesser har barn og unge en stemme. I dispensasjonssaker er barn og unges representanter fraværende. Departementet har ikke gjort noen vurdering av hvordan en økt adgang til å for kommunene til å dispensere vil påvirke barn og unges mulighet til å medvirke i beslutninger om arealbruk. Omtale av lovens formålsbestemmelse i høringsnotatet burde vel være et minimum av det man kan forvente fra departementet?

Departementet er imidlertid klare på at forslaget har til hensikt å styrke tiltakshavers interesser. Kommunene skal ikke bare vurdere «generelle areal- og ressursdisponeringshensyn». Arealplanene det dispenseres fra bygger derimot på vurderinger knyttet til disse hensynene, og ikke tiltakshaver interesser. I dispensasjonssaken skal man så plutselig legge vekt på helt andre hensyn. Her må det stilles spørsmål ved om kommunene i det hele tatt er egnet, rent faglig til å gå inn i slike vurderinger. Videre bør man også stille spørsmål ved om vi ønsker et system der lokalpolitikere går inn i slike vurderinger. Tilliten til og respekten for lokalpolitikerne tilsier at de ikke bør gå inn i slike vurderinger. Slike vurderinger vil forsterke påstander om ukultur, korrupsjon og myndighetsmisbruk. I lys av kontrollen med kommunene forutsettes å være mindre med regjeringens forslag, vil dette være en meget uheldig utvikling på arealforvaltningens område.

Er virkningene av lovendringen belyst?

I høringsnotatet gis det en oversikt over antallet dispensasjoner i perioden 2015 til 2018. Departementet legger til grunn at ca. 80% av dispensasjonene gjelder dispensasjoner fra kommunenes egne planer. I lys av denne informasjonen, og i lys av det allerede høye antallet dispensasjoner, ville det vært naturlig om departementet gjorde en vurdering av lovforslagets virkninger.

Mener departementet at lovforslaget bygger opp under lovens hovedintensjon, nemlig at arealbruken skal styres gjennom arealplaner? I så fall, burde vel det komme klart til uttrykk i et høringsnotat. Dersom departementet mener det motsatte er tilfelle, påligger det vel departementet en enda større plikt til å informere Stortinget og borgerne?

Mener departementet at antallet dispensasjoner vil gå ned, eller øke med forslaget? Dette er helt vesentlig for å forstå virkningen av forslaget. Målsettingen i 2008 var å få ned antallet dispensasjoner. Er målsettingen nå endret? Og i så fall hvorfor?

Departementet ønsker å styrke tiltakshavers stilling. Men hva er virkningen av dette? Hvilke interesser vil tape når tiltakshavers interesser styrkes? Departementets vurderinger av forslagets virkninger er jo helt vesentlige for Stortingets og borgernes mulighet til å forstå forslaget. Vurderingene er selvsagt også helt avgjørende for den debatten som bør følge av et slikt lovforslag.

I planprosesser følger det av plan- og bygningsloven § 4-2 første ledd at alle planer skal ha en planbeskrivelse som beskriver planens formål, hovedinnhold og virkninger. Det er ingen grunn til at man skal stille mindre strenge krav til et høringsnotat hvor det foreslås lovendringer. I lys av ovenstående mener jeg det også er grunnlag for å stille spørsmål ved om høringsnotatet oppfyller minstekravene i utredningsinstruksen.

Hver og en får gjøre seg sin egen oppfatning av om departementets høringsnotat tilfredsstiller de krav til fremstilling Smith så presist og godt har formulert.