Bruk av forvaltningssanksjoner for å håndheve forvaltningsrettslige handleplikter har økt dramatisk de siste 10-15 årene. Ifølge Advokatforeningen er det nå om lag 100 lover som hjemler bruk av forvaltningssanksjoner.

Formelt er forvaltningssanksjoner ikke straff etter intern norsk rett. Reelt sett ligger de likevel straffen nær. Formålet er pønalt. Overtrederen påføres et onde i den hensikt at det skal oppleves som et onde. På grunn av norsk lovgivningsteknikk kan overtredelse av nøyaktig samme handlingsnorm møtes med både straff og forvaltningssanksjon. På flere rettsområder, blant annet innen skatteretten, konkurranseretten, personopplysningsretten og på det finansregulatoriske området, ilegges det svært stenge forvaltningssanksjoner, ofte i form av overtredelsesgebyr. I tillegg er det på det rene at forvaltningssanksjoner gjennomgående anses som straff etter straffebegrepet i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK).

Rettssikkerhetsgarantier

På grunn av nærheten i art og karakter mellom forvaltningssanksjoner og straff, er det på det rene at det må gis styrkede materielle og prosessuelle rettssikkerhetsgarantier ved bruk av forvaltningssanksjon sammenlignet med ordinær forvaltningsvirksomhet. Poenget er blitt understreket av Stortingets justiskomite i forbindelse med behandlingen av proposisjonen til ny forvaltningslov. Nærmere bestemt fikk Regjeringen følgende anmodning fra Stortinget (Innst. 478 L (2024-2025 s. 11):

«Stortinget ber regjeringen sørge for at rettssikkerheten ivaretas når staten ilegger privatpersoner og virksomheter administrative sanksjoner, og ber regjeringen utrede hvordan kravene til saksbehandling som EMK artikkel 6 oppstiller for slike saker, kan ivaretas … Komiteen viser til at regjeringen må vurdere alle aspekter ved ileggelsen av administrative sanksjoner som krav til begrunnelse, objektivitetskravet, beviskravet, rett til muntlig høring, selvinkrimineringsvernet og rett til dokumentinnsyn.»

Hvilke krav gjelder så til styrke av bevis og til forvaltningens bevisvurdering ved ileggelse av forvaltningssanksjon? Hva gjelder formuleringen av beviskravet, har Høyesterett har siden 2008 lagt til grunn at faktum som gjelder spørsmålet om skyld ved ileggelse av forvaltningssanksjon må være bevist med «klar sannsynlighetsovervekt» (Rt. 2008 s. 1409 avsnitt 105).

Høyesteretts avklaring

Men et beviskrav er ikke bare en verbal formel. Det operasjonaliseres og gis først reelt innhold gjennom måten bevisene vurderes på. Her er Høyesteretts avklaring i HR-2025-458-A (avsnitt 27-28) av stor betydning:

«Uskyldspresumsjonen går ut på at tiltalte skal anses som uskyldig inntil straffeskyld er bevist. Det er påtalemyndigheten som har bevisbyrden for straffeskyld, jf. Grunnloven § 96 andre ledd og Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 6 nr. 2, se også Rt-2014-1292 avsnitt 14 og 15. Uskyldspresumsjonen har konsekvenser for hvordan domstolen bør tilnærme seg bevisene i saken: Det bør ikke søkes etter bekreftelse på en forhåndsoppfatning om at tiltalte er skyldig. I plenumsdom 6. desember 1988 Barberà mfl. mot Spania [EMD-1983-10588]​1 fra Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) heter det i avsnitt 77: «... the members of a court should not start with the preconceived idea that the accused has committed the offence charged; the burden of proof is on the prosecution, and any doubt should benefit the accused.

Domstolens behandling av en straffesak skjer med utgangspunkt i tiltalen, som presenterer hendelsesforløpet i et perspektiv der tiltalte er skyldig. Retten bør imidlertid også vurdere bevissituasjonen i motsatt perspektiv ved å stille seg følgende spørsmål: Er det mulig å forstå bevisene slik at tiltalte er uskyldig? Hvis dette fremstår som en realistisk mulighet ut fra det samlede bevisbildet, må tiltalte frifinnes.»

Høyesterett påpeker her at uskyldspresumsjonen er styrende for bevisvurderingen: Den starter med et utgangspunkt om uskyld. Deretter bør det vurderes om bevisene er mulig å forstå slik at tiltalte er uskyldig. Sagt med andre ord, skal bevisene vurderes med grunnlag i en uskyldshypotese. Uskyldspresumsjonen i EMK artikkel 6 nr. 2 angir altså både utgangspunkt og retning for bevisvurderingen.

Bekreftelsesfellen

Siden forvaltningssanksjoner gjennomgående anses som straff etter EMK, gjelder det Høyesterett her gir uttrykk for også ved ileggelse av forvaltningssanksjon. Høyesteretts resonnement kobler for øvrig beviskravet og bevisvurderingen tett sammen: Hvis det ut fra bevisvurderingen er en realistisk mulighet for at tiltalte er uskyldig, må tiltalte frifinnes. Det samme må forvaltningen gjøre opp mot det forvaltningssanksjonsrettslige beviskravet "klar sannsynlighetsovervekt".

Høyesteretts resonnement gjenfinnes blant annet i Riksadvokatens kvalitetsrundskriv fra 2018. I tillegg har Baneheia-utvalget lagt til grunn og presisert denne operasjonaliseringen av beviskravet gjennom fremgangsmåten ved bevisvurderingen (NOU 2026: 3 s. 462-465). Domstolenes opplæringsprogram for dommere og dommerfullmektiger hva gjelder beviskrav og bevisvurdering følger også de samme linjer.

Høyesterett forklarer også hvorfor det må vurderes om beviskravet er oppfylt ved bevisvurderingen, og i samsvar med uskyldspresumsjonen (avsnitt 29):

«I beslutningsteori er det pekt på at en slik tilnærming reduserer risikoen for det som betegnes som bekreftelsesfeller eller «tunnelsyn». Disse teoriene fremhever at dersom bevisene bare vurderes ut fra en hypotese om at tiltalte er skyldig, oppstår fare for feilslutninger. Det kan – på grunn av ubevisste psykologiske mekanismer – føre til at bevis som i seg selv er nøytrale eller tvetydige, ved at de også kan passe med et hendelsesforløp hvor tiltalte er uskyldig, blir bedømt slik at de underbygger straffeskyld, mens bevis som isolert sett kan tale mot straffeskyld, kan bli bortforklart eller tillagt liten vekt i den samlede bevisvurderingen.»

Dette er det vanskelig å være uenig i. Dersom bevisene bare vurderes ut fra hypotesen om skyld, øker faren for feilslutninger. Tvetydige eller nøytrale bevis kan feilaktig tolkes som bekreftelse. Bevis som taler i motsatt retning, kan bli bortforklart eller tillagt for liten vekt.

Det er ingen holdepunkter for at bekreftelsesfellen ikke oppstår på tilsvarende måte ved forvaltningens bruk av forvaltningssanksjon. Sannsynligvis er risikoen større i forvaltningen: Samme organ etterforsker og dømmer. Saksbehandlingen er skriftlig. Muntlig og umiddelbar bevisførsel skjer tilnærmet aldri før vedtak om ileggelse av forvaltningssanksjon.

Når forvaltningen skal ilegge reaksjoner som i realiteten er straff, må den strafferettslige tenkningen får større plass. Bevisvurderingen må ta utgangspunkt i uskyldspresumsjonen. Vi mener at forvaltningen må rette fokus mot å implementere Høyesteretts operasjonalisering av beviskravet gjennom bevisvurderingen i saker om forvaltningssanksjon.