EU-domstolen har bekreftet at unionsborgerdirektivet setter grenser for tiltak som gjør det mindre attraktivt å reise inn i – eller ut av – territoriet til en medlemsstat. Avgjørelsen står i kontrast til norske myndigheters tilnærming i liknende saker. 

I sak C‑128/22 Nordic Info undersøkte EU-domstolen forbudet mot ikke-nødvendige reiser fra Belgia under koronapandemien og kravet til testing og karantene ved innreise fra høyrisikoområder. Domstolen fastslo at tiltakene måtte vurderes opp mot bestemmelsene i unionsborgerdirektivet. I norske rettssaker om liknende pandemitiltak har prøvingsgrunnlaget vært reglene om de fire friheter i EØS-avtalens hoveddel. Dette gir grunn til å spørre om norske myndigheter har en dekkende forståelse av direktivet.

EU-domstolen tok utgangspunkt i at de belgiske tiltakene utgjorde en restriksjon som reguleres av direktivets artikkel 27. Bestemmelsen gir statene adgang til å «begrense unionsborgeres og deres familiemedlemmers frie bevegelighet, av hensyn til den offentlige orden, sikkerhet eller helse». Fri bevegelighet omfatter rett til utreise og innreise. EU-domstolen slo fast at tiltak som hindrer eller gjør ut- eller innreise mindre attraktivt er restriksjoner. For å være lovlige, må restriksjonene holde seg innenfor rammene av artikkel 27 følgende.

I Norge havner direktivet på sidelinjen

I saken om det norske «hytteforbudet» anførte staten at karantenereglene ikke utgjør en restriksjon på EØS-avtalens regler om fri bevegelighet. Videre uttalte staten både for tingretten og lagmannsretten at det må tas utgangspunkt i unionsborgerdirektivet. Staten la til grunn at karantenereglene ikke griper inn i artikkel 5 om rett til innreise, og at artikkel 6 om rett til opphold ikke kan påberopes mot hjemstaten. Artikkel 27 og rammene for tiltak som gjør det mindre attraktivt å reise ut av landet, ble ikke kommentert.

Heller ikke tingretten eller lagmannsretten vurderte hytteforbudet i lys av artikkel 27 følgende. Tingretten antok at karantenereglene kunne være en restriksjon på en av de fire friheter, men kunne ikke se at «hytteeierne kan komme bedre ut av en forholdsmessighetsvurdering etter EØS-avtalen enn de vil gjøre av en forholdsmessighetsvurdering etter menneskerettighetene». Med en liknende begrunnelse tok lagmannsretten ikke stilling til hvilken av de fire friheter som eventuelt var krenket. Verken tingretten eller lagmannsretten forela spørsmålet for EFTA-domstolen.

For Høyesterett aksepterte de ankende parter at retten til fri bevegelighet for personer ikke var krenket, og tiltaket ble vurdert etter reglene om fri bevegelighet av kapital.

Direktivet setter skranker for restriksjoner og skal sikre et sterkt vern av borgernes rett til fri bevegelighet. Vernet oppnås gjennom detaljerte regler som blant annet utpensler hvordan rettssikkerhetsprinsippet, prinsippet om god forvaltningsskikk og retten til effektiv domstolsprøving ivaretas.

Resonnementet i Nordic Info taler for at myndighetene skulle ha vurdert direktivets artikkel 27 følgende i forbindelse hytteforbudssaken. Det kan også spørres om direktivet burde hatt en mer framtredende plass i andre saker om fri bevegelighet, eksempelvis i Nav-saken. Selv om framgangsmåten ikke nødvendigvis var utslagsgivende i noen av sakene, vil valg av korrekt rettslig test kunne ha avgjørende betydning i framtidige saker om begrensninger i retten til fri bevegelighet.

Forutsigbar begrunnelse

EU-domstolens vide tolkning av hvilke begrensninger direktivet berører, overrasker ikke og må forstås i lys av konteksten. Direktivet gjennomfører blant annet traktatreglene om etableringsrett og tjenestefrihet. Det er derfor påregnelig at domstolen anvender rettspraksis knyttet til traktatreglene når den viser at det skal lite skal til for å påvise en restriksjon.

Lovgivningshistorikken trekker i samme retning. Unionsborgerdirektivet avløste flere rettsakter, herunder direktiv 73/148/EØF som opphevet «reise- og oppholdsrestriksjoner» for blant annet «medlemsstaters borgere som ønsker å reise til en annen medlemsstat for å motta en tjeneste», jf. artikkel 1. Tatt i betraktning at også dette direktivet gjennomførte grunnleggende prinsipper om fri bevegelighet, er det naturlig at restriksjonsbegrepet favner videre enn absolutte inn- og utreiseforbud.

Siden unionsborgerdirektivet ifølge fortalen skal «lette utøvelsen» av retten til fri bevegelighet, kan det vanskelig tolkes snevrere enn de foregående direktivene.

Trolig samme rettstilstand i EØS

Nordic Info-avgjørelsen gjelder rettstilstanden i EU. Domstolens begrunnelse har likevel overføringsverdi til EØS-retten. At EØS-avtalen mangler unionsborgerskap er neppe avgjørende, fordi de bestemmelsene saken gjelder dreier seg om fri bevegelighet som EØS-avtalen inkluderer. EFTA-domstolens praksis taler for det samme. I forslaget til avgjørelse i Nordic Info tok for øvrig generaladvokat Emiliou til orde for at resonnementet var anvendelig i EØS.

Fri bevegelighet i EØS kan bygge på flere grunnlag. For det første er terskelen for å påberope retten til å reise til en annen avtalestat for å motta tjenester lav. Dette var klart lenge før EØS-avtalen ble signert, se blant annet Luisi og Carbone, Cowan og Kommisjonen mot Nederland.

For det andre viderefører unionsborgerdirektivet rettighetene i to tidligere direktiver som ga rett til fri bevegelighet for personer som ikke er økonomisk aktive, herunder oppholdsrettsdirektivet. Rettsaktene er hjemlet i en bestemmelse i Roma-traktaten om fellesmarkedets virkemåte og var innlemmet i EØS-avtalen fra første dag. Direktivene skulle sikre at bevegelsesfriheten ble heldekkende. I forarbeidene fra 1989 viser Kommisjonen til at traktaten klart og tydelig sier at alle personer skal kunne bevege seg fritt innenfor fellesskapet. Ordlyden i EØS-avtalen artikkel 1 nr. 2 svarer til bestemmelsene i Roma-traktaten som Kommisjonen viste til.