En polsk rettsstat på sotteseng kaster skygger over Island

Forfatteren er til daglig dommer i Hålogaland lagmannsrett og leder av Utmarksdomstolen for Finnmark. Siden 2004 har han vært Norges representant i Europarådets konsultative råd av dommere (CCJE).

Island hadde kun to domstolsnivåer, herredsrettene og Høyesterett, og ville styrke borgernes rettssikkerhet ved å opprette Landsréttur, en ny ankedomstol – en lagmannsrett. Det endte med krenkelse av retten til å få en straffesiktelse mot seg avgjort ved en domstol opprettet ved lov, en justisminister som har valgt å gå av, erstatningsansvar for den islandske staten og en islandsk lagmannsrett som er satt i en vanskelig situasjon.

Hvordan kunne dette skje?

For å finne svaret på det må vi antakelig ikke bare se til Reykjavik, men også til Warszawa.

Se Rett24s omtale av dommen her

Opprettelsen av en ny domstol

Den europeiske menneskerettsdomstol avsa 12. mars 2019 dom i saken Gudmundur Andri Ástrádsson mot Island. Med fem mot to stemmer kom kammeret til at artikkel 6 nr. 1 i Den europeiske menneskerettskonvensjonen var krenket; Ástrádsson var domfelt i en straffesak av en domstol som ikke var opprettet ved lov. Det er ikke slik å forstå at den nye lagmannsretten ikke var hjemlet i lov, for det var den. Den islandske domstolloven av 2016 bestemmer at Landsréttur «er en appelldomstol og har sete i Reykjavík», og at domstolen «består av 15 dommere som Islands President utnevner for et ubegrenset tidsrom etter ministerens innstilling». Det var prosessen for utnevning av dommerne som ikke ble utført på lovlig vis.

Domstolen med 15 dommere ble etablert med virkning fra 1. januar 2018. Som en midlertidig ordning i forbindelse med opprettelsen av den nye domstolen, bestemte domstolloven at et særskilt oppnevnt innstillingsråd skulle vurdere søkernes kvalifikasjoner og avgi en innstilling til justisministeren. Rådet overleverte 19. mai 2017 sin innstilling. Innstillingsrådet nominert de 15 søkerne som rådet mente var best kvalifisert av totalt 33 søkere. Alle søkerne fylte minimumskravene til å bli dommer. Den 117 sider lange innstillingen var basert på poenggivning ut fra forhåndsfastsatte kriterier.

Domstolloven bestemte at justisministeren ikke kunne utnevne noen av søkerne som innstillingsrådet ikke hadde funnet best kvalifisert. Det var likevel åpnet for unntak, men dersom justisministeren ville fravike innstillingen, måtte ministerens forslag godkjennes av Alltinget.  Justisministeren fjernet fire av kandidatene (rangert som nr. 7, 11, 12 og 14) og erstattet dem med fire søkere som var dårligere kvalifisert (rangert som nr. 17, 18, 23 og 30). Justisministeren forela 27. mai 2017 sin foretrukne løsning for Alltinget. Partiene som dannet regjeringens parlamentariske grunnlag fulgte justisministerens forslag ved Alltingets behandling av saken 1. juni 2017, og ut fra dette vedtaket utnevnte republikkens president lagmannsrettens 15 dommere.

Utnevningsprosessen brøt loven

De fire søkerne som ble fjernet fra listen har alle gått til søksmål mot den islandske staten og er blitt tilkjent erstatning. I to saker, som ikke er rettskraftig avgjort, kom herredsretten i Reykjavik til at de to søkerne hadde godtgjort at de ville blitt utnevnt som dommere til lagmannsretten dersom utnevnelsesprosedyren hadde blitt gjennomført på lovlig vis og ved at søkernes kvalifikasjoner hadde blitt lagt til grunn. Disse to sakene står nå for lagmannsretten. De to andre sakene er rettskraftig avgjort av Islands Høyesterett, som framholdt at justisministeren var bundet av det generelle forvaltningsrettslige prinsippet om at den best kvalifiserte søkeren skal bli valgt. Justisministeren skulle derfor ha sørget for en uavhengig vurdering av alle nødvendige elementer som begrunnet hennes valg, og hun skulle ha overlevert en begrunnet innstilling for Alltinget. Når dette ikke var gjort, forelå det brudd på den lovbestemte prosedyren for ansettelser i det offentlige. Det var også feil at Alltinget ikke gjorde individuelle valg av dommerne, men valgte alle 15 under ett.

Straffesaken

Gudmundur Andri Ástrádsson ble 23. mars 2017 domfelt av Reykjaness herredsrett for overtredelser av veitrafikkloven. Straffen ble fastsatt til fengsel i 17 måneder, og føreretten ble inndratt for alltid. Dommen ble anket. Landsréttur opprettholdt domfellelsen ved sin dom av 23. mars 2018. En av dommerne i saken var blant dem som innstillingsrådet ikke hadde funnet best kvalifisert til å bli utnevnt som dommer i lagmannsretten. Forut for ankeforhandlingen krevde Ástrádsson denne dommeren fjernet fra panelet av dommere. Hun var ikke lovlig utnevnt dommer, mente han, og dermed ville han ikke få sin sak hørt ved en domstol opprettet ved lov. Hans innsigelser ble ikke tatt til følge av lagmannsretten.

Høyesterett opprettholdt senere lagmannsrettens dom. Ifølge Høyesterett hadde Ástrádsson fått en rettferdig rettergang ved lagmannsretten. Feilene som var begått under utnevningen av dommerne til lagmannsretten innebar ikke at utnevnelsene var en nullitet. Alle 33 søkere fylte minimumskravene for å bli dommer. Det forhold at parlamentet hadde votert over kandidatene samlet og ikke individuelt, var ikke en vesentlig feil.

Å se bak det ytre

Ástrádsson klaget til Den europeiske menneskerettsdomstol, og anførte igjen at han var blitt domfelt av en domstol som ikke var opprettet ved lov. Han fikk medhold. Domstolen må «se bak det ytre», skriver flertallet i menneskerettsdomstolens andre kammer, og avgjøre om bruddet på nasjonale lover for utnevning av dommere innebar en reell risiko for at særlig den utøvende makt utøvde et skjønn som ikke var forutsett ved den nasjonale lovgivningen; om skjønnsutøvelsen var utilbørlig.

Flertallet viste til at maktfordeling mellom den utøvende og dømmende makt har blitt stadig mer sentral i domstolens rettspraksis, og at det samme gjelder viktigheten av å sikre domstolenes uavhengighet. Den islandske lovgivningen var ment å begrense den utøvende makts skjønnsutøvelse ved utnevningen av dommerne. At Alltinget ved lov skulle involveres i denne prosessen var ment som et sikkerhetstiltak for å verne domstolenes uavhengighet overfor den utøvende makt. Lovgivningen la til rette for at kvalifikasjonene til den enkelte søker skulle vurderes individuelt og bli endelig bekreftet av parlamentet, noe som ville minimalisere risikoen for at partipolitiske interesser på utilbørlig vis påvirket utnevningen.

Flertallet kom til at den utøvende makt hadde utøvd skjønnet på utilbørlig vis, og at de feil den islandske høyesterett hadde konstatert i utnevningsprosessen var åpenbare brudd på nasjonal lovgivning.

Politisk kontroll over domstolene

Dommen er «overkill», mener kammerets mindretall. Bruddene på den islandske lovgivningen var ikke så alvorlige at klageren ble fratatt retten til en rettferdig rettergang. Flertallet åpner en «Pandoras eske» ved at straffedømte kan angripe domfellelser på et grunnlag som ikke har noe å gjøre med retten til en rettferdig rettergang. Mindretallet kritiserer flertallet for å overprøve avveiningene Islands Høyesterett har foretatt av nasjonal lovgivning.

Antakelig er det sistnevnte et argument som kan vekke atskillig gjenklang. Subsidiaritetsprinsippet har fått en mer sentral betydning for domstolens virke. Det må også kunne antas at tilliten til den nye lagmannsretten, i den grad utnevningsprosessen av dommerne har svekket den, langt på vei ville blitt gjenopprettet dersom flertallet hadde konkludert som mindretallet og Islands høyesterett.

På den andre siden gjelder saken helt sentrale rettsstatsprinsipper som er under betydelig press i Europa; uavhengige domstoler og reell maktfordeling mellom domstolene og den utøvende makt. Rettsstaten dør dersom det ikke er uavhengige domstoler som kan overprøve handlingene til den utøvende makt. Den polske rettsstaten er på sotteseng av mange grunner, blant annet fordi parlamentet har vedtatt flere lover som samlet gir regjeringspartiet betydelig innflytelse over utnevningen av dommere og domstolledere. Den polske konstitusjonsdomstolen kunne ha vært institusjonen som reelt etterprøvde om lovene var i samsvar med grunnloven og menneskerettighetene, men domstolen er ikke lenger uavhengig og fyller ikke rollen som beskytter av konstitusjonelle prinsipper og menneskerettigheter.

Polen er ikke alene. Forsøk på å få politisk kontroll over domstolene er utbredt. Holdt opp mot denne bakgrunnen, kan Strasbourg-domstolens avgjørelse forstås slik at den bereder grunnen for en mer intensiv overvåking fra domstolens side av nasjonale prosesser for utnevning av dommere. Det er i den sammenheng interessant å notere at menneskerettsdomstolens vurdering av den islandske lovgivningen i praksis ender ut med det som i mer enn 20 år har vært noen av Europarådets anbefalinger for å unngå politisering av domstolene: Utnevning av dommere bør skje på grunnlag av søkernes kvalifikasjoner. Der den utøvende makt utnevner dommere, bør det skje etter innstilling fra et uavhengig innstillingsråd for dommere, og den utøvende makt bør i praksis følge innstillingen.      

Island og Norden

At Island skulle bli felt for uryddigheter ved utnevning av dommere, var ikke lett å forutse. Det er nærliggende å anta at døende rettsstater i Europa har kastet skygger over saken, slik de også påvirker vår bevissthet i Norden. Med henvisning til det som har skjedd i Polen, har Sveriges riksdag anmodet regjeringen om å igangsette en utredning for å få vurdert om domstolenes uavhengighet bør styrkes. Finland flytter snart administreringen av domstolene ut av justisdepartementet og oppretter en dommerstyrt domstoladministrasjon. Den norske regjeringen har nedsatt en domstolkommisjon som blant annet skal vurdere om det er behov for å styrke domstolenes uavhengighet. I den sammenheng er det naturlig at også ordningen for utnevning av dommere blir vurdert.

Også den norske domstolloven gir justisministeren anledning til å fravike innstillingsrådets rangering av kandidatene ved utnevning til dommerembeter. Denne kompetansen har ikke blitt brukt av en justisminister siden 2009. Saken fra Island viser at det har vært klokt.

Det gjenstår å se om saken Gudmundur Andri Ástrádsson mot Island blir henvist til storkammeret, slik den islandske stat har begjært. Dersom kammerdommen blir stående, vil den inngå som element i vurderingene knyttet til den norske ordningen for utnevning av dommere. Den islandske ordningen hadde sterke likhetstrekk med den norske før Island søkte medlemskap i EU i 2009. Søknaden ble trukket i 2014, men prosessen førte til at ordningen for utnevning av dommere ble endret etter at EU-kommisjonen påpekte at Islands justisminister hadde for stor innflytelse over utnevningene.

Utnevningsprosessen ble endret slik at parlamentet skulle ha en godkjennende rolle når justisministeren ville fravike innstillingsrådets innstilling. Det har vist seg at heller ikke dette er en effektiv sjekk på justisministerens makt når regjeringen har et flertall bak seg i parlamentet. Også dette bringer assosiasjoner til Warszawa.

Hva nå?

Dagen etter at dommen var avsagt i Strasbourg, fratrådte den islandske justisministeren. Dommen har satt den islandske Landsréttur i en vanskelig situasjon. De fire dommerne som ikke var innstilt av Innstillingsrådet for dommere, er inntil videre tatt ut av domstolens dømmende virksomhet. Hvordan dette skal håndteres videre, er et åpent spørsmål. Uansett, det som har skjedd er ikke den islandske lagmannsrettens feil, og det er heller ikke noen av dommernes feil. Feilen ligger hos politikere som lot politikken overskygge kandidatenes kvalifikasjoner.