EØS-trygdesaken ruller videre som en snøball i skrånende terreng

I kjølvannet av EFTA-domstolens dom av 29. juli 2022 har Rett24 omtalt et nytt aspekt av trygdeytelsers mobilitet innenfor EØS. Denne gangen gjaldt det overgangsstønad, hvor det i praksis følger av EFTA-domstolens dom at begrensningene enslige forsørgeres bevegelsesfrihet er underlagt i folketrygdloven, er i strid med EUs trygdeforordning 883/2004.

Konsekvensen av dette er at det man tidligere gjerne har kalt trygdeskandalen, som jeg foretrekker å kalle EØS-trygdesaken, ruller videre som en snøball i skrånende terreng. Og det stopper heller ikke med stønaden til enslige forsørgere. EFTAs overvåkingsorgan ESA har i mange måneder undersøkt om retten til minsteytelser er korrekt ivaretatt gjennom NAVs praksis.

For ung ufør-tillegget har ESA nå skrinlagt videre undersøkelser, hovedsakelig fordi dette tillegget er unntatt fra den vanlige eksportadgangen i og med vedlegg VI til EØS-avtalen, jf. trygdeforordning 883/2004 artikkel 70. Men når det gjelder vanlig minsteytelse, både på uføretrygd og alderspensjon, fortsetter ESA sin undersøkelse, i korrespondanse med Norges regjering, undertegnede og sikkert flere andre. Problemstillingen her er om mottakere med kort trygdetid i Norge har krav på en særlig kompensasjonsytelse for at det derved gis lavere trygd enn minsteytelsen (tidligere kalt minstepensjon).

NAV avskaffet ved en praksisendring i 2014 det man tidligere kalte garantitillegget, som nettopp var en slik særlig kompensasjonsytelse hjemlet i trygdeforordningen artikkel 58. I forordning 1408/71 var dette artikkel 50, med samme innhold. Ytelsen har aldri hatt hjemmel i folketrygdloven. Garantitillegget innebar at uføretrygdede og alderspensjonister fikk ytelse tilsvarende minsteytelse/minstepensjon, selv om de ikke hadde tilstrekkelig trygdetid til å oppnå dette ytelsesnivået etter folketrygdloven isolert sett.

Praksisendringen som avskaffet dette tillegget er neppe i samsvar med EU-domstolens dom i sak C-189/16 mot Sverige, hvor Kommisjonen fikk medhold i at den svenske garantipensjonen (som tilsvarer norsk minstepensjon) måtte tilstås med fullt beløp når Sverige først opererte med en slik minsteytelse til sikring av en økonomisk minstestandard for alle.

Norges regjering har ved vurderingen av denne dommens relevans for norske forhold hevdet – og NAV gjengir for tiden dette i en rekke saker for Trygderetten – at de norske minsteytelsene ikke har til formål å sikre et minimumsnivå av rimelig levestandard for alle. Regjeringen mener minsteytelsene, forstått som en minimumssikring, bare gjelder dem som har full trygdetid i Norge. Konsekvensen er at dommen ikke forplikter Norge til å gjeninnføre garantitillegget. Dette er ikke korrekt; går man til historikken bak minstepensjonen, var formålet nettopp å sikre alle pensjonister en økonomisk minstestandard.

Etter mitt syn er dette imidlertid en avsporing. Bakgrunnen for at EØS-borgere bosatt i Norge på det tidspunkt trygdetilfellet oppstår, får mindre enn minsteytelsen/minstepensjon, er regler i folketrygdloven som fastsetter trygdetid som en beregningskomponent. Her forstår NAV trygdetid som norsk trygdetid. NAV anvender da artikkel 52 i trygdeforordning 883/2004 slik at mottakeren av ytelsen vanligvis bare får den andelen av minsteytelsen som tilsvarer andelen den norske trygdetiden utgjør av den samlede trygdetiden i EØS-land. Dette kalles pro rata-beregning.

Før man kommer til pro rata-beregning, må man imidlertid etter trygdeforordning 883/2004 artikkel 52 nr. 1 bokstav a) beregne ytelsen etter norske regler. Mottakeren har krav på den høyeste av dette og pro rata-beregnet ytelse, jf. samme artikkel nr. 3. Spørsmålet blir da hvordan den selvstendige ytelsen skal beregnes etter norske regler.

Her i Norge har trygdemyndighetene hatt en tendens til å se seg blinde på folketrygdloven og trygdeforordningen, samt en forskrift gitt med utgangspunkt i disse to rettskildene. Det man dermed glemmer, er at EØS-avtalens hoveddel artikkel 29 fastsetter egne regler om sammenlegging av trygdetid. Disse bestemmelsene gjelder etter EØS-loven § 1 som norsk lov, og sågar med forrang framfor annen norsk lov ved motstrid, jf. EØS-loven § 2.

Når man da skal beregne uføretrygd eller alderspensjon etter folketrygdloven, utgjør EØS-avtalens hoveddel artikkel 29 en del av det norske lovverket – den er ikke begrenset til en folkerettslig forpliktelse man kan presumere bort. Konsekvensen blir at alle steder hvor folketrygdloven benytter ordet «trygdetid», så skal det forstås som «trygdetid i EØS-land».

Som en følge av dette har NAV i tusenvis av saker gitt mennesker for lav alderspensjon eller uføretrygd, og en har feilaktig anvendt pro rata-beregning der hvor søkeren ville hatt krav på full norsk minstepensjon.

Det er på dette grunnlaget ikke behov for et garantitillegg uten hjemmel i folketrygdloven. Personer som blir uføre eller alderspensjonister i Norge, har alltid krav på norsk minsteytelse når de har hele sin trygdetid fra et EØS-land.

Forstår man først konsekvensen av dette, kan det bety at vi har å gjøre med en vesentlig større skandale enn det som skapte den såkalte trygdeskandalen fra 2019. Dette både med hensyn til antall personer og beløp.