Det mest omdisktuerte spørsmålet i forbindelse med revisjonen av finanstilsynslova er i kva grad og korleis Finanstilsynet si uavhengigheit frå politiske myndigheiter skal sikrast. Fredag den 5. april 2024 la Finansdepartementet fram Prop. 75 L (2023-2024) om ny Lov om Finanstilsynet.

Les: Regjeringen vil endre styreform i Finanstilsynet og øke makten til direktøren

Departementet sitt utkast til ny lov § 1-4 (1) slår fast at Finanstilsynet ikkje kan instruerast om behandlinga av enkeltsaker, med unntak av «saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning». Når det gjeld såkalla «generelle instrukser» skal instruksjonsmyndigheita derimot vere i behald, anten instruksane gjeld saksbehandling, tolking av lover og anna regelverk eller skjønnsutøving.

EØS-retten stiller krav

Fleire av rettsaktene i EØS-avtalen taler for at det gjeld eit krav om uavhengige nasjonale finanstilsynsmyndigheiter. Det tydelegaste kravet går fram av det fjerde kapitalkravsdirektivet (direktiv 2013/36/EU) artikkel 4 (4), som seier at dei nasjonale tilsynsmyndigheitene skal ha «uavhengigheten som er nødvendig for å ivareta de funksjonene knyttet til tilsyn, granskning og sanksjoner» som går fram av direktivet og av kapitalkravsforordninga.

I forbindelse med tolkinga av uavhengigheitskrav på andre sektorar, som til dømes elektrisitetsmarknadsområdet, personvernområdet og jernbaneområdet, har EU-domstolen etablert ei fast forståing av uttrykket «uavhengighet». Kjernen er at det aktuelle organet må ha «en status, der sikrer, at det pågældende organ kan handle helt frit uden nogen form for instruks eller noget pres fra de organer, i forhold til hvilke dette organs uafhængighed skal sikres [mi utheving]», jf. til dømes sak C-718/18 avsnitt 108.

Grunngjevinga for krav om uavhengige nasjonale regulerings- og tilsynsmyndigheiter er at slike krav bidreg til å sikre at fagleg og teknisk spesialiserte organ konsistent på tvers av medlemsstatane fattar langsiktig funderte avgjerder utan utilbørleg påverking frå snevre og skiftande politiske og kommersielle interesser. Rapporten frå dei tre EU-finanstilsynsmyndigheitene om uavhengigheit s. 4-5 og Den Europeiske Banktilsynsmyndigheita sin rapport om det same s. 14 er illustrerande i så måte.

Krava skal òg sikre reell likebehandling på tvers av medlemsstatane, i form av eit fråvær av både negativ og positiv forskjellsbehandling mellom finansmarknadsaktørar. Tillit til slik likebehandling er avgjerande for ordninga med «passporting», som går ut på at finansmarknadsaktørar som er autorisert i ein medlemsstat kan yte finansielle tenester i alle medlemsstatane. Ordninga er avhengig av at europeiske finansmarknadsregelverket tolkast og brukast likt i heile EØS-området.

Ikkje overtydande

Departementet sitt synspunkt om at den foreslåtte reguleringa av uavhengigheita til Finanstilsynet er i tråd med EØS-retten synast dels å bygge på at formuleringa «uavhengigheten som er nødvendig» i det fjerde kapitalkravsdirektivet er mindre klar enn formuleringar i andre rettsakter om «uavhengighet» eller «total uavhengighet».

Etter mitt syn kan ikkje denne språklege skilnaden takast til inntekt for eit vesentleg snevrare uavhengigheitskrav enn det som EU-domstolen har etablert for tilsvarande tilsyns- og reguleringsmyndigheiter på andre sektorar. Departementet burde i alle tilfelle ha gjort greie for kva skilnadar det er i rettsleg og faktisk kontekst mellom desse sektorane og finansmarknadsområdet som gjer at det er tilstrekkeleg med ein vesentleg lågare grad av uavhengigheit på sistnemnte område.

Vidare synast synspunktet til departementet dels å bygge på at omsyna som ligg til grunn for krav om uavhengige nasjonale regulerings- og tilsynsmyndigheiter i mindre grad gjer seg gjeldande når det kjem til generelle instruksar enn når det kjem til behandling av enkeltsaker. Etter mitt syn gjer dei tidlegare nemnte omsyna seg gjeldande på same måte i relasjon til generelle instruksar som i relasjon til instruksar i enkeltsaker. Grensa mellom slike instruksar vil dessutan gjerne vere flytande, og som departementet sjølv innrømmer på s. 68 av proposisjonen vil generelle instruksar nødvendigvis bli førande for behandlinga av enkeltsaker. Nokon reell uavhengig status har Finanstilsynet altså ikkje dersom åtgangen til å gje generelle instruksar står ved lag.

Generalklausul

I tillegg til generelle instruksar skal departementet som nemnt kunne instruere i enkeltsaker av «prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning». Sjølv om terskelen for instruksjon i medhald av denne unntaksregelen ifølge departementet skal vere høg, er det etter mitt syn tale om å etablere instruksjonsmyndigheit basert på ein generalklausul. Dette kan i liten grad kan seiast å vere foreinleg med ein uavhengig status. Her kan det trekkast ein parallell til EU-domstolen sine utsegner knytt til uavhengigheitskrav på andre sektorar om at sjølve eksistensen av ei moglegheit for politisk påverking kan føre til såkalla «forudgående lydighed», og såleis hindre at den aktuelle myndigheita utfører oppgåvene sine uavhengig, jf. til dømes sak C-288/12 avsnitt 53.

Overordna sett er Finansdepartementet si moglegheit til å påverke myndigheitsutøvinga til Finanstilsynet i liten grad redusert i departementet sitt forslag til ny finanstilsynslov § 1-4. Etter mitt syn fører dette til at omsyna som ligg til grunn for uavhengigheit i liten grad blir verna, og til at uavhengigheitskravet som kjem til uttrykk i det fjerde kapitalkravsdirektivet artikkel 4 (4) ikkje er overhalde.