Artikkelforfatteren har bistått Stiftelsen WWF Verdens Naturfond i ulvesaken.

Det følger av Bernkonvensjonen («Bern») art. 6 at Norge er forpliktet til å etablere et legislativt og administrativt system som sikrer «special protection” av artene på vedlegg II til konvensjonen om «Strictly protected fauna species», herunder ulv. Art. 6 slår fast at “The following will in particular be prohibited for these species: (a) all forms of (…) deliberate killing”. Art. 9 åpner for å gjøre unntak i enkelttilfeller for å ivareta visse konkret og uttømmende angitte formål.

I ulvedom I (HR-2021-662-A) godtok Høyesterett å omsette denne forpliktelsen til en presumsjon for å avlive all ulv som ferdes utenfor ulvesonen, som utgjør 95 % av landet – også dersom de ikke utgjør noen trussel mot beitedyr. I ulvedom II (HR-2023-936-A) avsagt 16. mai 2023, godtok Høyesterett at det skal være en lav terskel for å avlive ulv også innenfor ulvesonen, dersom det politiske bestandsmålet på 4-6 ynglinger hvorav tre i helnorske revir er oppfylt – også uten at det kan påvises noen konkret trussel eller ulempe fra de aktuelle ulvene.

I praksis betyr dette at det år etter år ikke skal være mer enn ca. 30 helnorske ulv samt en del som lever i grenserevir.

Vernehensynet

Kort oppsummert sier Høyesterett at vernehensynet – det vil si lovens og Bernkonvensjonens formål – ikke gjør seg nevneverdig gjeldende dersom det politiske bestandsmålet er nådd. Det må nevnes at bestandsmålet er vilkårlig, og ikke utledet av et vitenskapelig kunnskapsgrunnlag eller forskning. Det er videre verdt å merke seg at regjeringen mente at det er «tvilsomt» om nåværende bestandsmål er i tråd med Bernkonvensjonen, jf. Meld. St. 21 (2015-2016) s. 112.

Forskjellen til hvordan konseptet strengt vern tolkes av alle andre land, er slående. Mens Bernkonvensjonen i Norge er gjennomført i naturmangfoldloven (nml.), er den i EU gjennomført i arts- og habitatdirektivet. I ulvedom I avviser Høyesterett habitatdirektivet som en relevant tolkningsfaktor (avsnitt 58): «Direktivet er ikke en del av EØS-avtalen og har en noe annen ordlyd enn Bernkonvensjonen og naturmangfoldloven. Direktivet kan derfor ikke få nevneverdig betydning som tolkningsfaktor i saken her.»

Men om praksis etter habitatdirektivet ikke har 100 % overføringsverdi til Norge, så må det i hvert fall være 95 %. Ikke bare er ordlyden i det vesentlige identisk, det er også den samme materielle forpliktelsen. I forarbeidene til nml., Ot.prp.nr. 52 (2008-2009) heter det på s. 144 «Hva en fredning av dyr eller planter innebærer, er etter habitatdirektivet nærmest ordrett det samme som etter Bernkonvensjonen.» På s. 49 fremgår det videre at habitatdirektivet har vært en sentral kilde for arbeidet med nml.:

"Norges EØS-forpliktelser omfatter ikke to sentrale rettsakter i EUs naturvernregelverk, direktiv 79/409/EEC om beskyttelsen av ville fugler (fugledirektivet) og direktiv 92/43/EEC om bevaring av naturtyper samt ville dyr og planter (habitatdirektivet). Regelverket er likevel relevant for lovarbeidet på flere måter. Gjennomføring av disse to direktivene gjennom det såkalte Natura 2000 nettverket er EUs oppfølging av Bernkonvensjonen. Norges oppfølging av Bernkonvensjonen vil derfor i praksis bli sammenlignet med EU-landenes gjennomføring av Natura 2000. Videre er det et mål for regjeringen å være på høyde med EU når det gjelder miljøforvaltning.»

Det kan nå trygt slås fast at Norge er svært langt unna å være på nivå med EU når det kommer til vern av truede arter.

Helt ukritiske

På vegne av både WWF og NOAH har jeg anført at forpliktelsene i Bernkonvensjonen må forstås på samme måte i Norge som i alle andre land bundet av konvensjonen; og at gjennomføringen av Bernkonvensjonen i EU ikke er lagt på et vesentlig annet nivå.

Dette underbygges av at også Klima- og miljødepartementet i forslag til utvidelse av hjemmelsgrunnlaget for felling av ulv i Prop. 63 L (2016-2017) kom til at nml. § 18 litra c) (Bern art. 9 tredje strekpunkt) ikke var anvendelig, og isteden foreslo å utvide nml. § 18 med det samme alternativet som Sverige og Finland tillater for lisensjakt på ulv (Bern art. 9 femte strekpunkt). Det var imidlertid folkerettstolkningen lansert av Norsk Sau og Geit, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norges Skogeierforbund, og Utmarkskommunenes Sammenslutning som fikk gjennomslag i Stortinget. Til tross for at selv fagdepartementet gikk imot denne tolkningen av nml. § 18 litra c) – som nå råder – fremstår høyesterettsdommene helt ukritiske til den avvikende og svært vide tolkningen.

EU-retten

EU-domstolen har en helt annen tilnærming til ordlydsfortolkningen.

I dom C-647/17 (lisensjakt på ulv i Finland) tolker EU-domstolen den konkrete og uttømmende listen i Bern art. 9 (tilsvarende habitatdirektivet art. 16 og nml. § 18) over hvilke formål som kan begrunne unntak fra art. 6, slik at ingen av alternativene må tolkes så vidt at de berøver de øvrige alternativene sin selvstendige betydning (avsnitt 37).

Videre tolker EU-domstolen gjennomgående unntaksregelen i lys av hovedregelen. I C-647/17 avsnitt 38 slås det således fast at unntakskompetansen ikke kan strekkes så langt at den: «…taken as a whole, produce effects that are contrary to the objectives pursued …»

Ingen av Høyesterettsdommene drøfter det prinsipielle spørsmålet om unntakspraksisen er strukket så langt at den uthuler hovedregelens formål.

Etter mitt syn er EU-domstolens juridiske metode vesentlig mer lojal mot regelverkets ordlyd og formål enn hva de to Høyesterettsdommene er. Det er vanskelig å forstå hva som skal være poenget med Bern art. 6 dersom medlemslandene bare kan vedta politisk å gjøre det stikk motsatte av det de har forpliktet seg til. Den praktiske forvaltningen som Høyesterett nå har godkjent, innebærer mer et system for utrydding enn vern, og det kan ikke kalles strengt vern – «strictly protected» – uansett hvor mye man legger godviljen til.

Skal Norge fremstå som troverdig i miljøretten, burde Høyesterett ha drøftet de prinsipielle problemstillingene den særnorske tolkningen av Bernkonvensjonen reiser.