Hva skal vi egentlig med Trygderetten?

Trygderetten, som er et domstolslignende organ, men ikke en domstol, har siden opprettelsen i 1966 hatt egne prosessregler. Etter en større omlegging av lov om anke til Trygderetten (trygderettsloven) i 2016, er det nå duket for enda en lovreform. De nye reglene trådter i kraft 1. juli 2024. Den viktigste endringen er at de fleste saker nå vil bli avgjort av en jurist alene. Inntil nå har alle saker blitt avgjort av minst to dommere.

Det særegne med Trygderetten har i alle år vært at den, i motsetning til de alminnelige domstolene, har egne ansatte leger og attføringskyndige, som er dommere utnevnt av Kongen i statsråd. Den trygdemedisinske kompetansen var også begrunnelsen for at Høyesterett i Rt. 2007 s. 1815 knesatte at domstolene bør være varsomme med å overprøve Trygderetten. Trygderettsloven har fram til nå hatt regler som pålegger rettens administrator (som alltid er en jurist) å avgjøre saken sammen med et medisinsk kyndig og/eller attføringskyndig rettsmedlem når dette er relevant.

Bort fra hybriden

Med de nye reglene tar Trygderetten enda et steg bort fra hybriden mellom forvaltningsorgan og domstol, og i retning av en domstol som kun har skriftlig behandling, hvor de fleste saker avgjøres som enedommersaker. På grunn av den minimale bruken av muntlige forhandlinger, kan endringen imidlertid også sees som et steg i retning av å bli et vanlig klageorgan, hvor avgjørelsen treffes av en saksbehandler.

Når det likevel er den førstnevnte karakteristikken som kanskje passer best, er det fordi det ved lovendringen også innføres en plikt til aktiv saksstyring, etter modell fra tvisteloven. Lovreformen i 2016 innførte også regler som skulle gi en større grad av likestilling mellom partene, og en større grad av domstolspreg over prosessen. Et eksempel er at regler om rettens utredningsplikt, som er karakteristisk for forvaltningsorganer, ble fjernet.

Lovforarbeidene bak endringene i 2016 innebar, i samme retning, en svekkelse av orienteringen mot at Trygderettens behandling og avgjørelser skal bidra til å kompensere for det ujevne styrkeforholdet, som reelt sett foreligger mellom den ankende privatpersonen på den ene siden, og NAV, offentlige pensjonskasser mv. på den andre. 

Endret tenkemåte

I motsetning til situasjonen for 15-20 år siden og før det, kan ingen privatpersoner lenger påregne å bli møtt med en spesielt positiv innstilling i Trygderetten. Tenkemåten i Trygderetten har også endret seg over tid, slik at gunstprinsippet som er nedfelt i loven § 20 andre ledd, nå praktiseres med forsiktighet. Trygderettens formål, hvis man sammenligner med lovforarbeidene da organet ble etablert, er altså blitt noe utvannet gjennom årene. Fra å ha en slags ombudsrolle, er Trygderetten gradvis blitt mer av en vanlig domstol.

De nye reglene som nå trer i kraft, er en fortsettelse av denne utviklingen. Svekkelsen av de sakkyndiges rolle og en overgang fra flertallsavgjørelser til enedommeravgjørelser, er trekk ved de nye reglene som samtidig svekker særpreget og innholdet i det som tidligere var grunnlaget for Trygderettens fortsatte eksistens.

Et momentum for de nye reglene om rettens sammensetning er at Trygderetten helt siden pandemien har opparbeidet restanser og har fått tredoblet sin saksbehandlingstid. Køene må ned, og ressursbruken i den enkelte sak må da begrenses.

Tidlig i lovkomiteens arbeid, ble jeg våren 2022 invitert til å holde et foredrag på et seminar i regi av Juristenes Utdanningssenter, om trekk ved Trygderettens virksomhet slik den oppfattes av en advokat på området. På bakgrunn av et nylig avsluttet utredningsarbeid for en oppdragsgiver, hadde jeg da gleden av å presentere en empirisk fundert undersøkelse, som bygget på Trygderettens egne statistikker gjennom de siste ti årene (2012-2022). 

Funnene viste blant annet at Trygderetten bruker adgangen til å avsi kjennelse med såkalt forenklet grunngiving oftere, jo lengre køen er. Hjemmelen gir adgang til å henvise til NAVs begrunnelse og ganske enkelt slutte seg til den, med en kort angivelse av de momentene Trygderetten har lagt vekt på. Vilkåret for å benytte denne forenklede formen for kjennelse, er at retten finner det «klart» at anken ikke kan føre fram. Med andre ord fant Trygderetten at resultatet i sakene var klarere jo mer dommerne hadde å gjøre. Andelen saker som ble avgjort i favør av trygdesøkeren, ble i de samme tidsrommene redusert.

Kan forsterkes

At tendensen til dette kan bli forsterket når sakene ikke lenger skal diskuteres mellom to eller flere dommere før de avgjøres, er ikke usannsynlig. De nye reglene legger opp til at Trygderetten fra nå av skal utvise skjønn når det gjelder hvor omfattende gjengivelsen av faktum og anførsler blir, og hvor grundig begrunnelsen trenger å være. Det er klart at det er effektivitets- og ressurshensyn som er nøkkelen til å forstå disse regelendringene. Langt på vei kodifiserer disse nye reglene en faktisk handlemåte som har vedvart, og som inntil nå kunne oppfattes som mangelfull saksbehandling, etter de lovreglene som gjelder.

På det nevnte seminaret tok jeg også til orde for at domstolene med fordel kan bli mer aktive med å overprøve Trygderetten i sektorjuridiske spørsmål (trygdefaglige rettsspørsmål), og å stille spørsmålstegn ved eventuell manglende bruk av medisinsk kyndige eller attføringskyndige. 

I mange tilfeller ville en modell med uavhengige sakkyndige spesialister fra sak til sak, som i domstolene, kanskje være bedre enn Trygderettens opplegg, framholdt jeg – særlig fordi Trygderetten ofte synes å ha vært mer opptatt av kapasitet og saksbehandlingstid, enn av å oppnå en faglig god sammensetning av dommere i den enkelte sak. Med rettsoppnevnte sakkyndige eller sakkyndige vitner engasjert av partene, slik som for de alminnelige domstolene, får man også en sakkyndighet som er mer skreddersydd for problemstillingen i den enkelte sak. Av den grunn kunne det stilles spørsmål ved Trygderettens videre eksistens, var min konklusjon.

Hva skal vi med den?

Økt prøvingsintensitet overfor Trygderettens avgjørelser i de alminnelige domstolene fordrer selvsagt at dommerne der har tid til å gå inn i sektorjusen og lære seg trygderett skikkelig. Men under den forutsetning at den sektorjuridiske kvaliteten på lagmannsrettenes og Høyesteretts avgjørelser på trygdeområdet blir bedre, ville det etter min oppfatning være få betenkeligheter med å avskaffe Trygderetten. Alternativet er uansett rene spesialdomstoler.

Lovendringene er vedtatt og trer nå i kraft. Når disse nye reglene har virket en stund, vil man få erfaringer med konsekvensene. Sannsynligvis vil det bli få avgjørelser hvor tverrfagligheten mellom jurister, trygdemedisinere og attføringskyndige lenger får en sentral plass. Til dét er køen for lang, og prioriteringene for harde. Særpreget ved Trygderetten blir altså mindre tydelig. Det kan derfor tenkes at både lengden og kvaliteten på avgjørelsene blir svekket, og det kan absolutt tenkes at antall trygdesaker for lagmannsrettene da vil vokse raskt. 

I så fall vil spørsmålet på ny trenge seg fram: Hva skal vi egentlig med Trygderetten?