Det er mogeleg at konklusjonen til EFTA-domstolen om at feila i NAV-saka strekkjer seg heilt attende til 1994 er korrekt. Grunngjevinga som er gitt for dette er likevel ikkje god. Den kan òg skape problem for ordningar som tek sikte på å rehabilitere folk til arbeidslivet. Om Høgsterett vil kome til same resultat som EFTA-domstolen, bør den difor både bruke ei annan rettsleg tilnærming og etablere ei løysing som opnar for å ivareta attføringsmålsetjinga.

EFTA-domstolen etablerer ei ny doktrine

Det som kanskje var mest overraskande med den rådgjevande uttalen var at EFTA-domstolen ikkje tok utgangspunkt i dei to trygdeforordningane, forordning 1408/71 og forordning 883/2004, for å grunngje resultatet i saka. Konklusjonen vart dels forankra direkte i tenestereglane i hovuddelen til EØS-avtalen, dels i eit påstått alminneleg EØS-rettsleg prinsipp om at trygdeytingar skal kunne eksporterast. I EU-domstolen sin rettspraksis om kontantytingar har det konsekvent blitt tatt utgangspunkt i trygdeforordningane. Så har dei blitt tolka innskrenkande eller utvidande når Domstolen har villa opne for trygdeeksport som ikkje eksplisitt kan utleiast av forordningstekstane. Dette har skjedd med utgangspunkt i reglane om fri rørsle av arbeidskraft (som ikkje er anvendeleg i dei aktuelle NAV-sakene). Det er også i dei det såkalla eksportprinsippet er forankra. På området for kontantytingar har EU-domstolen sin rettspraksis slik vore annleis enn for naturalytingar. For dei har det sidan Kohl-dommen frå 1998, sak C-158/96, blitt lagt til grunn at tenestereglane kan supplere retten til utgiftsdekning for helsehjelp som fylgjer av trygdeforordningane. Det har opna for ein europeisk helsemarknad og gitt opphav til sterke kontroversar som EU-lovgjevar har måtte freista å stilne, mellom anna ved hjelp av Pasientrettighetsdirektivet.

Ved å etablere ein tilsvarande ‘doktrine’ for kontantytingar, som det EU-domstolen har gjort for naturalytingar, har EFTA-domstolen tatt til seg ‘lovgjevande’ og ‘løyvande’ makt. Det har den gjort med tilbakeverkande kraft, for nesten tretti år attende, på eit område der den umogeleg kan ha oversyn over dei praktiske og økonomiske implikasjonane. Det oppsiktsvekkande ved dette er ikkje berre at domstolen har valt å bruke ei reindyrka tenestetilnærming innanfor eit regime som er blitt til under reglane om den frie rørsla av arbeidskraft. Det er også oppsiktsvekkande at domstolen valde å gjennomføre ei streng proporsjonalitetsvurdering. I dei kjende dommane der EU-domstolen har etablert nye individrettar med utgangspunkt i tenestereglane, har den regelmessig avgrensa seg til å seie kva omsyn som kan grunngje restriksjonar og late den nasjonale domstolen gjennomføre proporsjonalitetsvurderinga. Denne tilliten har ikkje EFTA-domstolen synt Høgsterett. Den har gjort vurderinga sjølv og konkludert med at behova for å sikre Folketrygda sin økonomiske stabilitet, motverke risiko for trygdemisbruk, kontroll med at vilkåra for ytingane er oppfylte og sikre rehabilitering til arbeidslivet, ikkje har gjort seg tilstrekkelege sterkt gjeldande til å rettferdiggjere krav om førehandssamtykke for å behalde arbeidsavklaringspengar ved reiser i EØS-området.

Åtvaringa til EU-kommisjonen

I det skriftelege innlegget til EFTA-domstolen åtvara EU-kommisjonen mot ei slik tilnærming. Den peika på at spørsmålet om den norske ordninga med krav til førehandssamtykke var i samsvar med EØS-retten åleine burde vurderast innanfor rammene av trygdeforordningane. Vidare peika den på at ei vurdering under tenestereglane uansett ikkje burde leie til andre konklusjonar enn under forordningane. Kommisjonen stilte rett nok spørsmål ved om den norske ordninga med førehandssamtykke var utforma på ein EØS-konform måte. Den framheva likevel, med tilvising til den mykje omtalte Tolley-dommen, at forordning 1408/71, i motsetnad til forordning 883/2004, tillèt ordningar med førehandssamtykke.

Eksportabilitet av trygd

EFTA-domstolen lytta diverre ikkje til EU-kommisjonen si åtvaring. Det verkar lite reflektert. Den frie rørsla, ikkje minst på tenesteområdet, set nasjonale velferdsordningar under stort økonomisk press. Difor har EU langt på veg akseptert territorialt avgrensa system. Trygdeforordningane, som representerer eit unntak frå dette utgangspunktet, har blitt til etter lange politiske forhandlingar der hovudmålsetjinga har vore å finne ein balanse mellom nasjonale omsyn og behovet for å sikre sosiale ordningar for vandrande arbeidstakarar og familiane deira. Bruken av forordningane har blitt nøye overvaka av medlemslanda, for Noreg sitt vedkomande av Arbeids- og sosialrådane ved EU-delegasjonen i Brussel. (Rolla og kunnskapen deira har vi, forbausande nok, ikkje har høyrt noko om i debatten om NAV-saka).

At eit heilt generelt utgangspunkt om eksportabilitet av trygdeytingar uansett heile tida har fylgt av tenestereglane, er ein tanke som det ikkje er spor av i rettskjeldene. I EU har det tvert om vore stor motstand mot å gje dei som gjer bruk av tenestefridomen rettar på trygdeområdet. Det ser vi att i TEUV artikkel 353, som er den einaste heimelen EU har til å lovgje på dette området for andre enn arbeidstakarar. Vi ser det også att i ei rekkje omstridde direktiv på tenesteområdet, til dømes i Teneste- og Utstasjoneringsdirektiva, der tilhøvet til trygdeforordningane har blitt omtalt og langt på veg løyst. For å sikre tenesteflyten, nøyer EU-lovgjevar seg regelmessig med å gje rett til naudsynt helsehjelp.

Betydninga av avgjerda

Den rådgjevande uttalen til EFTA-domstolane er eit klart brot med denne linja. Den grip også forsøksvis inn i den makta dei politiske institusjonane i EU tradisjonelt har hatt til å ta avgjerder om viktige spørsmål av betydning for finansieringa og innretninga av dei nasjonale velferdssystema. Kva dette vil få å bety i EU står att å sjå. Det er lite truleg at EU-domstolen vil føle seg forplikta til å legge seg på ei tilsvarande linje som veslebroren i EFTA-pilaren. For Høgsterett, som skal legge vesentleg vekt på rådgjevande uttaler frå EFTA-domstolen, er problemet både vanskelegare og meir presserande.

At gjenopptakingssaka for Høgsterett i realiteten ikkje berre vil handle om å rette opp gamal urett, men også kan få konsekvensar for den framtidige innretninga av Folketrygda, gjer det ikkje enklare. Her er kanskje den største utfordringa at EFTA-domstolen tilsynelatande meiner at omsynet til å få folk attende i arbeid, ikkje kan grunngje restriksjonar på eksportretten. Det er eit standpunkt som både utfordrar arbeidslinja og attføringstankegangen som ordninga med arbeidsavklaringspengar, og til dels også sjukepengar, bygger på. Legg Høgsterett seg på same line som EFTA-domstolen her, kan vi fort få ny debatt både om karensdagar og reduksjon av storleiken på ytingar under sjukdom.