Utlendingsforvaltningens praksis i saker om såkalte omgåelsesekteskap er de siste månedene omtalt i en lang rekke avisartikler. Etterlatt inntrykk er at UDI og UNE kan ha kommet til feil resultat i flere hundre saker. En slik slutning er det ikke faglig grunnlag for.

Les DN: Jusprofessor: – Minner om Nav-skandalen

UNE har i dag publisert en rapport om praksis i saker om omgåelsesekteskap. Den viser at UNEs vedtaksskrivning i all vesentlighet er i samsvar med to nye lagmannsrettsdommer og en uttalelse fra Sivilombudsmannen. Historisk har imidlertid UNE truffet flere vedtak der begrunnelsen av kan-skjønnet i omgåelsessaker ikke når opp til den standard vi følger i dag. UNE anvender, og har anvendt, lovens forarbeider som rettskilde, men vi kunne i større grad ha vist til forarbeidenes føringer i omgåelsessaker der hvor de er relevante.

En annen konklusjon er at vi har få saker som faller inn under forarbeidenes føringer om når vi som hovedregel skal gi oppholdstillatelse til tross for at det er et omgåelsesekteskap.

I saker der en tillatelse kunne ha blitt gitt ut fra forarbeidenes føringer til det såkalte kan-skjønnet i den aktuelle lovbestemmelsen, har oppholdstillatelse isteden blitt gitt med den begrunnelse at det ikke foreligger et omgåelsesekteskap.

Omgåelsesekteskap

Det var Høyesterett som innførte begrepet «omgåelsesekteskap» i en dom fra 2013 i saker der utlendingsloven § 40 fjerde ledd kommer til anvendelse. Lovbestemmelsen lyder:

«Oppholdstillatelse kan nektes dersom det fremstår som mest sannsynlig at det hovedsakelige formålet med inngåelsen av ekteskapet har vært å etablere et grunnlag for opphold i riket for søkeren.»

Kan-vurderingen i bestemmelsen er et såkalt fritt forvaltningsskjønn. Ved et søksmål vil ikke domstolene overprøve den konkrete avveiningen fra UDI eller UNE, men domstolene kan prøve om skjønnet er tilstrekkelig saklig og bredt, om det er grovt urimelig eller om forvaltningen begår usaklig forskjellsbehandling. Domstolene kan også prøve UNEs lovtolkning, den konkrete bevisvurderingen om formålet med ekteskapsinngåelsen, og om UNE har begått saksbehandlingsfeil som kan hatt betydning for utfallet. UNE anvender forvaltningslovens krav til saksbehandlingen.

Lovens forarbeider, særlig Ot.prp. nr. 75 (2006-2007), gir flere føringer om hvordan bestemmelsen skal praktiseres:

  • I vurderingen av formålet med ekteskapet må forvaltningen se på en rekke momenter som forarbeidene omtaler som objektive. Det er blant annet aldersforskjell, hvor lenge partene kjente hverandre før ekteskapet ble inngått, om de har felles språk, partenes kunnskaper om hverandre, om de forklarer seg motstridende, og om ekteskapet er atypisk i lys av kulturelle tradisjoner der søkeren kommer fra. Når UNE har avslått oppholdstillatelse etter omgåelsesbestemmelsen viser vedtakene typisk til slike momenter.
  • Om kan-skjønnet står det blant annet at dersom kun søkeren har som formål at ekteskapet skal gi grunnlag for oppholdstillatelse, og ekteskapet samtidig skal ha en realitet, skal vi som hovedregel ikke nekte oppholdstillatelse etter denne bestemmelsen.
  • Men søkerens motiv om oppholdstillatelse kan likevel være så fremtredende at tillatelse kan bli nektet selv om ekteskapet vil ha en realitet. Her sier forarbeidene at de nærmere vurderinger må overlates til praksis.
  • Dersom det er klart at forholdet er uten realitet (proforma), skal tillatelse alltid avslås.

Uttalelse fra Sivilombudsmannen

I januar 2020 ga Sivilombudsmannen en uttalelse til et vedtak fra UNE i en sak om omgåelsesekteskap. Ombudsmannen uttalte blant annet:

«Ifølge forarbeidene skal altså oppholdstillatelse "som hovedregel" innvilges i nærmere bestemte tilfeller. Disse føringene må regnes som sentrale hensyn ved skjønnsutøvelsen, som utlendingsmyndighetene vil ha en plikt til å vurdere.»

I den aktuelle saken mente ombudsmannen at betydningen av føringene fra forarbeidene skulle vært omtalt i begrunnelsen for vedtaket.

I mange av sakene har søkeren ikke bare fått avslag, men også blitt utvist med et fremtidig innreiseforbud, jf. utlendingsloven § 66 første ledd bokstav a og § 70 om forholdsmessighet. Begrunnelsen er at søkeren har gitt uriktige eller villedende opplysninger i en utlendingssak. Ombudsmannen mener at vi bør differensiere mer på hvem som blir utvist og på innreiseforbudets lengde, og uttalte:

«Mye kan derfor tale for at utvisning bør forbeholdes situasjoner med rene proformaekteskap, eventuelt tilfeller der det er klar sannsynlighetsovervekt for at hovedmotivet var oppholdsgrunnlag.»

Både internt i UNE og fra eksterne aktører ble det reist spørsmål om betydningen av ombudsmannens uttalelse for UNEs saksbehandling, praksis eller vedtaksskrivning.

Ett av våre svar har vært at vi vil melde fra om noe er endret når vi har truffet flere vedtak i lys av ombudsmannens uttalelse. UNE er et forvaltningsorgan med selvstendige beslutningstakere; nemndledere og nemndmedlemmer, og vi trenger normalt flere vedtak for å kunne oppsummere en praksis eller si om praksis er endret.

Dommer fra lagmannsretten

I høst har vi mottatt to dommer fra lagmannsretten i omgåelsessaker. I en dom fra august er lagmannsretten uenig med saksøkeren i at uttalelsene i forarbeidene må forstås generelt slik at UNE alltid skal ta stilling til om ekteskapet er ment å ha en realitet når det først er fastslått at det hovedsakelige formålet er oppholdsgrunnlag – og at søknaden da som hovedregel ikke skal avslås, og legger til:

«En slik forståelse […] er verken forenelig med ordlyden eller at bestemmelsen skulle redusere de kontrolltekniske og bevismessige problemene knyttet til tidligere vurderinger av om ekteskap var proforma […] Det er, som det fremgår av uttalelsene i proposisjonen, tilstrekkelig for å avslå at oppholdsgrunnlag har vært det hovedsakelige formålet med ekteskapet.»

I denne dommen vurderte lagmannsretten at det var tale om en klar omgåelsessak, og at den falt utenfor føringene i forarbeidene om når oppholdstillatelse som hovedregel skal gis tross omgåelse. I dommen står det: «Dersom det er klart at det konkrete saksforholdet faller utenfor føringer eller retningslinjer som er gitt for skjønnsutøvelsen, er det mindre grunn til å henvise til de i vedtaket.» Lagmannsretten kom til at UNEs vedtak var gyldig både i begrunnelse og resultat. Dommen er nå rettskraftig i det Høyesterett ikke samtykket til å behandle en anke fra den private part.

I en dom fra oktober kom lagmannsretten under tvil til at det ikke var tale om et omgåelsesekteskap og at UNEs vedtak etter omgåelsesbestemmelsen dermed var ugyldig. Denne konkrete bevisvurderingen tok UNE til etterretning, og dommen er nå rettskraftig. Lagmannsretten uttalte seg også om kravene til begrunnelse der kan-skjønnet i lovens § 40 fjerde ledd kommer til anvendelse. Når vi leser de to dommene i sammenheng, ser vi at begrunnelsesplikten er strengere i tvilssaker enn i klare saker om omgåelse.

Hovedkonklusjon

Vi har nå gjennomgått 30 nye avgjørelser fra UNE i saker om familieinnvandring eller tilbakekall hvor omgåelse har vært et tema. I tillegg har vi gjennomgått 25 nye avgjørelser om utvisning i slike tilfeller.

Våre hovedkonklusjoner er:

  • De fleste oppholdssøknader begrunnet i ekteskap fører til en oppholdstillatelse, og de fleste som får avslag får det av andre grunner enn omgåelsesbestemmelsen. 
  • UNE anvender, og har anvendt, lovens forarbeider som rettskilde.
  • Når UNE nekter oppholdstillatelse pga. omgåelsesekteskap, er det som oftest i klare tilfeller hvor formålet om oppholdstillatelse er så fremtredende at tillatelse av den grunn blir nektet. Vi har få saker som faller inn under forarbeidenes føringer om når vi som hovedregel skal gi tillatelse til tross for omgåelse.
  • I tvilstilfellene ser det ut til at UNE konkluderer med at det ikke er et omgåelsesekteskap. Lovens § 40 fjerde ledd kommer da ikke til anvendelse.
  • Vi mener det er og har vært stor grad av samsvar mellom UNEs lovanvendelse, de to lagmannsrettsdommene fra høsten 2020, og Sivilombudsmannens uttalelse fra januar 2020. Vi har et lite forbehold når det gjelder vedtak om utvisning. De fleste tilfeller av utvisning gjelder klare tilfeller av omgåelse. Ombudsmannens uttalelse om å skille mellom klare og mindre klare tilfeller av omgåelse når det gjelder utvisning har ikke kommet på spissen i disse sakene. Våre beslutningstakere må fremover vurdere betydningen av ombudsmannens uttalelse i saker hvor dette skillet er relevant.
  • Videre mener vi UNE nå følger premissene i de to dommene og Sivilombudsmannens uttalelse når det gjelder vedtakenes begrunnelser. Disse tilsier at UNE i større grad bør vise til forarbeidenes føringer i omgåelsessaker der hvor de er relevante. Vi ser at vedtakenes begrunnelser jevnt over har blitt tydeligere enn tidligere i vedtak om omgåelsesekteskap. Historisk har UNE truffet flere vedtak der begrunnelsen av kan-skjønnet i omgåelsesaker ikke når opp til den standard UNE følger i dag. UNE kan ikke gi noen garanti for at alle slike vedtak vil bestå en domstolskontroll. Vi har imidlertid ikke gjort funn som tilsier at UNE i sin alminnelige praksis har anvendt uriktig lovtolkning eller generelt har hatt en uforsvarlig saksbehandling i denne type saker.
  • Det ser heller ikke ut til at UNE har endret praksis for bruken av utlendingsloven § 40 fjerde ledd om når oppholdstillatelse kan nektes pga. omgåelse eller utlendingsloven § 66 første ledd bokstav a om utvisning i slike tilfeller.
  • Etter dette mener vi det ikke er grunnlag for at UNE på eget initiativ gjenopptar saker som er endelig avgjort. Men dersom UNE mottar omgjøringsanmodning om gyldigheten av et tidligere vedtak, vil vi på vanlig måte vurdere om anmodningen gir grunnlag for å behandle den aktuelle saken på nytt.