Stortinget hastebehandler i disse dager en krisefullmaktslov som gir regjeringen fullmakt til å fastsette til dels inngripende regler som er «nødvendige for å begrense forstyrrelse av normale samfunnsfunksjoner» i bekjempelsen av koronaviruset, uten å gå veien om den lovgivende forsamling. Hva slags spilleregler gjelder egentlig i krisesituasjoner? Er vi fortsatt beskyttet av menneskerettighetene?

«Koronaloven»

Kjernen i lovforslaget er at regjeringen gis adgang til å fastsette midlertidige forskrifter som kan utfylle, supplere eller fravike gjeldende lovgivning så langt det er nødvendig for å ivareta lovens formål. Forslaget innebærer et avvik fra Grunnlovens bestemmelser om fremgangsmåten for å vedta og endre lovgivning i Norge. Grunnlovens bestemmelser om lovgivning gir uttrykk for et viktig prinsipp om at det er folket – gjennom sine folkevalgte representanter på Stortinget – som utøver den lovgivende makten, og dermed binder seg selv gjennom demokratisk vedtatt lovgivning. Forslaget innebærer en betydelig og vidtgående maktoverføring til regjeringen, selv om forskriftshjemmelen er midlertidig og begrenser seg til forhold som kan knyttes til utbruddet av Covid-19.

Krisefullmaktsloven har allerede møtt omfattende kritikk. Forslaget setter i realiteten viktige deler av vårt demokratiske system ut av spill, blant annet ved at de muligheter vi som folk har til demokratisk debatt om nye regler, herunder høringsinstituttet, for alle praktiske formål suspenderes. At Stortinget kan stanse anvendelsen av slike forskrifter hvis 1/3 stemmer mot dem, endrer ikke dette. Samtidig er det ikke vanskelig å forstå behovet for at en stat må kunne agere raskt i kriser – og at den krisen vi nå står i, krever særlige tiltak. Men måtte loven vedtas så raskt? Hvordan kan regjeringen samtidig bevare den tillit nasjonens kriseledelse er avhengig av?

Krisestigen

I krisesituasjoner oppstår «nødrett». Den kan gjelde både oss borgere og staten. Er man fanget i en snøstorm på fjellet, kan man knuse et hyttevindu og ta seg inn i hytta for å redde livet. En egentlig ulovlig handling blir tillatt fordi den hindrer en større skade enn innbruddet, nemlig tap av liv. På samme måte kan staten i kriser endre de konstitusjonelle spillereglene, og også sette borgernes rettigheter til side for å unngå større skader enn rettighetstapet. Hvor langt nødrettsbegrunnelsen rekker, avhenger av krisens alvor og av hva slags kjøreregler statene har. Se for deg en «krise-stige» med alminnelig fredelig hverdag nederst og krig øverst:  

Trinn 1: Normaltilstand. Vanlige regler gjelder. Vårt konstitusjonelle system bygger på maktfordelingsprinsippet: Stortinget gir lover, regjeringen anvender dem, og domstolene kontrollerer at lovgivende og utøvende makt holder seg innenfor Grunnloven og menneskerettighetene. Så inntreffer en krise, brått, som nå, og vi er med ett på trinn 2.

Trinn 2: Krise. Norge i dag. Staten kan nå gripe inn i folks rettigheter ved å anvende kriselover. Disse lovene begrenser både hva staten kan gjøre, og måten staten kan handle på. Flere av dem er omtalt i «Når krisen inntreffer» (NOU 2019:13) – som foreslo en lov om kriseberedskapshjemler som ennå ikke er behandlet av Stortinget. I disse dager behandles et lovforslag. De eksisterende kriselovene hjemler allerede inngripende tiltak. Etter helseberedskapsloven og smittevernloven har myndighetene for eksempel anledning til å rekvirere fast eiendom eller pålegge tvungen isolering og tvangsmessig testing av smittefarlige personer. Eller altså å forby opphold på hytta, slik et ekstraordinært statsråd vedtok søndag 15. mars. Men krisetiltak må alltid holdes innenfor rammene av Grunnloven og menneskerettighetene. Noen menneskerettigheter gjelder absolutt, for eksempel forbudet mot tortur og umenneskelig og nedverdigende behandling. Men de fleste menneskerettigheter kan det gjøres inngrep i, når det er hjemlet i lov, ivaretar et lovlig formål og er nødvendig og forholdsmessig. Disse vilkårene for å gripe inn i rettighetene gjelder alltid, men i en krise oppstår nye og andre begrunnelser og behov. Dette skaper også en risiko for at inngrepene blir for vidtgående, i krisehåndteringens tjeneste. Derfor er det helt avgjørende at det også i kriser foretas gode menneskerettslige vurderinger. For eksempel vil forbud mot å oppholde seg på hytta måtte vurderes konkret og begrunnet opp mot bevegelsesfriheten og eiendomsretten, og isoleringstiltak mot forbudet mot vilkårlig frihetsberøvelse.

Trinn tre: Nasjonens sikkerhet er truet. Der er vi heldigvis ikke. Dette er typisk krigslignende situasjoner. I mange land gir erklæring av unntakstilstand myndighetene vide fullmakter til å sette lover og regler til side, både på trinn to og trinn tre. I Norge har vi et annet system. Hvis det oppstår krisesituasjoner som er så alvorlige at det er nødvendig å sette regler i Grunnloven til side, anvendes det som kalles konstitusjonell nødrett, hvor erklæring av unntakstilstand ikke er nødvendig. Slik nødrett er anvendt et fåtall ganger, bl.a. under annen verdenskrig. Beredskapsloven av 1950 er det fremste eksemplet på konkretisering av denne nødretten, men den gjelder kun i krigslignende tilstander og er neppe anvendelig ved en pandemi.

Da man laget menneskerettighetskonvensjonene etter annen verdenskrig erkjente man at ulovfestet nødrett lett kunne undergrave borgernes rettigheter. Derfor ville man regulere når og hvordan menneskerettighetene kunne fravikes, slik at dette var betryggende vurdert før krisen inntraff. Dette kalles derogasjon. De mest sentrale menneskerettskonvensjonene har derogasjonsregler. Terskelen for å bruke dem er svært høy, men to av Europarådets medlemsstater har allerede derogert fra en rekke rettigheter på grunn av korona-krisen.

Grunnloven vår inneholder mange menneskerettigheter, men ingen derogasjonsbestemmelse. Stortinget avviste å vedta en slik hjemmel i 2014. Akkurat det er utfordrende: Grunnloven står nemlig over andre lover, inklusive kriselover. For å fravike menneskerettighetene i Grunnloven må man anvende konstitusjonell nødrett, som har uklar rekkevidde. NIM har lenge pekt på behovet for en slik demokratisk forankret «sikkerhetsventil» i Grunnloven. En derogasjonsbestemmelse ville rammet inn menneskerettighetsfravikelser på en mer åpen og forutberegnelig måte enn at nødrettsvurderingene bare ligger til regjeringen.

Utfordringer

Tilbake til trinn to. Dagens krisefullmaktslov er tidsbegrenset. Det understrekes i forarbeidene at forskriftene som vedtas må respektere domstolenes og påtalemaktens uavhengighet. Loven fastslår at forskriftene ikke skal fravike Grunnloven og at innskrenkninger i menneskerettighetene ikke må gå utover det som følger av menneskerettighetsloven.

Dette høres fint ut. Spørsmålet er i hvilken grad offentligheten får vite hva slags vurderinger av nødvendighet og proporsjonalitet som gjøres ved forberedelsen av de nye forskriftene. Forskriftsforarbeider er normalt ikke offentlig tilgjengelig.  Hvis vi borgere ikke får innsyn i, og muligheten til å kritisere, begrunnelsene for forskriftene, blir det heller ikke lett for Stortinget å vurdere dem. Dette kan bidra til et demokratisk underskudd. De vurderingene som er gjort i forbindelse med «Hytteforskriften», er for eksempel ikke tilgjengelige. Krisefullmaktsloven bør sikre at begrunnelsene, bakgrunnen og behovet for hver enkelt forskrift gjøres tilgjengelig, ikke bare for Stortinget, men også for offentligheten, senest når forskriftene vedtas. På den måten ville alle relevante aktører, fra sivilsamfunn, akademia eller andre sektorer, kunne komme med innspill til Stortinget, og på den måten bedre sette Stortinget i stand til å vurdere forskriftene. Vi forstår at dette vil være tidssensitivt, slik de siste dagers hendelser har vist, men også det brede demokratiske systemet vårt kan agere raskt i kriser, hvis det får muligheten.

Sjelden har Norge stått i noe mer uforutsigbart enn denne krisesituasjonen. Det er nettopp i en slik tid at myndighetenes lovmessige handlingsrom bør være forutsigbart. Rettsstaten suspenderes ikke ved en koronakrise. Åpenhet rundt forskriftsprosessene vil ikke gjenopprette normale demokratiske prosesser, men de kan bidra til mer av den tillit til myndighetene som kreves nå.