Både Aftenposten, VG og NTB gjør oppslag om at Tolley-dommen, avsagt i EU-domstolen i februar 2017, burde fått alarmklokkene til å ringe i det norske embedsverket. Dommen skal ha avklart rettstilstanden for eksport av sykepenger og arbeidsavklaringspenger, mener noen. Alarmen burde nok gått. Men dommen avklarer kanskje ikke så mye i NAV-saken.

Tolley-dommen

Tolley-dommen gjaldt en britisk kvinne som var tilkjent en trygdeytelse som skulle kompensere for ekstrautgifter til pleiehjelp fordi hun hadde et stort pleiebehov, og ikke selv var i stand til å lage sin egen mat. Da hun flyttet fra Storbritannia og bosatte seg i Spania, stanset britiske myndigheter ytelsen. EU-domstolen kom til at dette var i strid med trygdeforordningen.

EU-domstolen mente at man ikke kan oppstille regler om opphold som vil gjøre at trygdeforordningens regler om fri bevegelighet «helt ville miste sit indhold» (avsnitt 88), og at statene ikke kan underlegge en ytelse som den Tolley-saken dreier seg om et vilkår om «bopæl og om ophold» på eget territorie (avsnitt 89).

Vesensforskjeller 

Det er nok liten tvil om at ordlyden i folketrygdloven om krav til opphold i Norge strider mot forordningen, og at Tolley-saken underbygger dette. Men det kan likevel være nødvendig å vurdere hvor langt motstriden rekker. En slik vurdering vil ha betydning for hvilke andre krav enn opphold Norge kan stille til mottagere av norske trygdeytelser.

Det kan pekes på flere omstendigheter som skiller Tolley-dommen fra NAV-saken. Blant det viktigste er kanskje at Tolley-dommen gjaldt en person som er «bosatt» i et annet land. Det vilkåret i artikkel 21 har NAV, etter sigende, praktisert korrekt hele tiden. NAV-skandalen bygger på en feiltolkning av «oppholder seg»-vilkåret, som Tolley-dommen ikke drøfter i det hele tatt. Men også vesensforskjellene mellom ytelsene i spill kan være viktige å ha med seg.

Tolley-ytelsen er omtalt som en objektivt utmålt tilleggsstønad som skal kompensere for ekstrautgifter ved helseproblemer. Stønadsbehovet må antas å være det samme uansett hvor man befinner seg, og påvirkes neppe av hva mottageren gjør. Det er ikke opplyst om at mottageren må oppfylle noen plikter underveis for å fortsette å motta ytelsen. Altså må trygden forvente å utbetale ytelsen etter faste satser på mer eller mindre ubestemt tid. Da er det vanskelig å se at staten skulle ha legitimt behov i å forhindre mottageren å ta med ytelsen til et annet land.

Sykepenger og arbeidsavklaringspenger skiller seg klart fra dette. For både sykepenger og arbeidsavklaringspenger er formålet å sikre livsgrunnlag mens man hjelper mottageren raskest mulig tilbake til selvstendig inntektsgivende arbeid, eller avklaring mot permanent trygd. Begge ytelser oppstiller en rekke krav til mottageren (uavhengig av oppholdskravet), for eksempel plikt til å motta behandling, prøve seg i gammelt eller nytt arbeid, dialogmøter med helsevesen og arbeidsgiver, aktiv innsats for å komme tilbake i arbeid, etterlevelse av aktivitetsplan, m.v.

Det er langt høyere grad av samarbeid mellom trygdemyndighet og mottager for sykepenger og arbeidsavklaringspenger, enn det synes å være for den britiske ytelsen i Tolley-dommen. Staten har dermed større mulighet til – og større interesse i – å påvirke egne kostnader og mottagerens helse- og arbeidsforhold ved en aktiv oppfølging av mottageren. Det kunne tale for at man har større grunn til å stille vilkår for sykepenger og arbeidsavklaringspenger, og at noen av disse vilkårene i praksis vil kreve at mottageren oppholder seg i Norge i bestemte perioder.

Krav til mottakeren

Tolley-dommen taler sterkt mot at et absolutt oppholdskrav vil stå seg i EØS-sammenheng. Men trygdeforordningens artikkel 21 sier eksplisitt at retten til å eksportere trygdeytelsene gjelder «i samsvar med lovgivningen» til den kompetente stat. At statene har adgang til å stille vilkår for sine trygdeytelser, og at vilkårene også må gjelde ved utenlandsopphold, er det altså liten tvil om.

Et av de sentrale og vanskelige spørsmålene i denne materien er hvor omfattende disse vilkårene kan være før de rent faktisk griper for mye inn i bevegelsesfriheten. At staten ikke skulle kunne stille noen krav til mottagerne av sine trygdeytelser vil neppe holde vann – da ville det jo være passusen om lovgivningssamsvar i trygdeforordningen som i stedet «helt mistet sit indhold» (om man skulle parafrasere EU-domstolen i Tolley-saken).

Søknadsplikt?

Gitt at statene har rett til å oppstille vilkår for ytelsene, og at disse også må kunne gjelde ved utenlandsopphold, blir et spørsmål også om statene kan avkreve borgerne for en søknad eller melding før utreise.

En slik vurdering kan avhenge av hvilke avslagsgrunner som er aktuelle. Det vil nokså åpenbart ikke være rom for å nekte utenlandsreiser uten god nok grunn – det ville jo i så fall utgjøre et generelt oppholdskrav. Men dersom en utenlandsreise (eller innenlandsreise, for den del) i vesentlig grad forsinker, forstyrrer eller forverrer behandlings- eller arbeidstiltaksprosessen, kunne situasjonen kanskje vært en annen.

Et tilleggsmoment kan være at en søknadsplikt også kan bidra til å ivareta mottagerens interesser. Dersom staten skal ha rett til å stille vilkår for mottak av ytelsen, også ved opphold i andre land, risikerer mottageren å befinne seg utenlands idet det NAV krever oppfyllelse av ytelsens vilkår – for eksempel et dialogmøte, deltagelse i et arbeidsrettet tiltak, eller annet.

Adgangen til å stille vilkår for ytelsen, også ved utenlandsopphold, må nødvendigvis også innebære en adgang til å stanse eller frata vedkommende ytelsen dersom vilkårene ikke oppfylles. Med en søknads- eller meldeplikt, kan man redusere risikoen for at trygdemyndigheten stiller krav som ikke lar seg oppfylle fordi mottageren er på et kortvarig utenlandsopphold, og for at mottageren dermed mister sin ytelse. Fraværet av en søknads- eller meldeplikt kan velte risikoen for tap av ytelsen over fra staten til borgeren.

Andre land

Nok et spørsmål er hvilke av vilkårene mottageren av sykepenger og arbeidsavklaringspenger kan kreve å få oppfylle i andre land.

Norge har etter trygdeforordningens gjennomføringsforordning plikt til å koordinere oppfølging av trygdemottagere med andre land i visse situasjoner. Koordineringsplikten er ment å ivareta nettopp oppfølgingen av mottageren på tvers av landegrenser, slik at bevegelsesfriheten kan sikres.

Ved langvarige opphold eller bosetting i andre land, vil Norges plikt til å koordinere klart nok slå inn. Men ved kortvarige reiser til et annet land, eller mange kortvarige reiser til forskjellige land, vil det være praktisk vanskelig for trygdemyndighetene å få iverksatt koordinering med andre lands trygdemyndigheter og helsevesen.

I noen tilfeller kunne man tenke seg at slike reiser dermed forsinker formålet med trygdeytelsene – nemlig medisinsk behandling og avklaring til arbeidsliv eller varige trygdeytelser. Kanskje kunne det tale for at staten i noen situasjoner har en lovlig og legitim interesse i å verken godta slike reiser, eller koordinere med utenlandske trygdemyndigheter?

Ingen fasit

Det avgis mange tilsynelatende skråsikre uttalelser om hva trygdeforordningen (og nå Tolley-dommen) innebærer for de norske sykepengene og arbeidsavklaringspengene. Tatt på ordet gir Tolley-dommen nokså bestemte vurderinger av hvordan tilleggsstønader for ekstra helseutgifter skal vurderes. Hvorvidt dommen kan tolkes helt bokstavelig og helt generelt også for andre ytelser klassifisert som «kontantytelse ved sykdom», er det – kanskje – mindre belegg for å si noe skråsikkert om. Derfor kan det også være forståelig at den ikke utløste noen store alarmer da den ankom norske myndigheter i februar 2017.

Det finnes nokså åpenbare forskjeller mellom Tolley-tilfellet og de norske syke- og arbeidsavklaringspengene. Hvorvidt de kan få betydning i en vurdering i EFTA-domstolen er selvsagt et annet spørsmål. Kanskje vil man der nøye seg med å slå fast at de samme regler må gjelde for enhver «kontantytelse ved sykdom», og slå fast at norske arbeidsavklaringspenger må behandles som pleiepengene i Tolley-dommen. Hvor mye av våre trygdeordninger som vil stå seg, kan vanskelig sies sikkert før Norges konkrete situasjon forelegges EFTA-domstolen.

Kronikken er oppdatert med en utdypning av Tolley-dommens fokus på situasjonen som bosatt, som motsetning til midlertidig opphold.