Trygdekoordinering med Storbritannia etter brexit – ny konvensjon, men fremdeles komplisert

Forrige fredag kunne regjeringen presentere en ny konvensjon mellom Island, Liechtenstein, Norge og Storbritannia om trygdekoordinering. For Norges del vil konvensjonen erstatte en trygdeavtale med Storbritannia, som ble vekket til live og lappet litt på som en midlertidig løsning etter brexit. Den nye konvensjonen speiler langt på vei reglene om trygdekoordinering som finnes i avtalene som Storbritannia har inngått med EU og Sveits, som igjen bygger på EUs etter hvert så velkjente trygdeforordning. Konvensjonen bidrar slik til stort sett like regler for trygdekoordinering mellom EU/EØS/EFTA-statene på den ene siden og Storbritannia på den andre, noe som utvilsomt er et gode.

Samtidig er det flere særregler og unntak (f.eks. for familieytelser), mangel på intern koordinering mellom de nye avtalene og flere uavklarte spørsmål, blant annet knyttet til betydningen av EU-domstolens praksis. Hovedårsaken til de fleste av komplikasjonene synes å være Storbritannias anstrengte forhold til EU-retten generelt og EU-domstolen spesielt, og slik sett utenfor norske myndigheters kontroll. Resultatet er uansett at trygdesaker som på et eller annet vis involverer Storbritannia fortsatt vil gi opphav til særskilte utfordringer.

Betydningen EU-domstolens praksis

Den enkleste og beste løsningen for trygdekoordinering mellom Storbritannia og Norge ville vært å fortsette å bruke EUs trygdeforordning, slik som EFTA-konvensjonen langt på vei sikrer mellom Norge og Sveits. For dagens britiske regjering er imidlertid dette utelukket, og den nye konvensjonen inneholder derfor ingen henvisninger til forordningen. Samtidig er mange av bestemmelsene hentet fra trygdeforordningen, og det vil derfor opplagt raskt oppstå spørsmål om relevansen av EU-domstolens praksis knyttet til forordningen for tolkningen av den nye konvensjonen.

Det offisielle svaret fra britisk hold vil trolig være «ingen», og dette er også lagt til grunn av departementet i proposisjonen: «den nye konvensjonen [er] å anse som en selvstendig konvensjon som skal tolkes og anvendes uavhengig av forordning 883/2004 og rettsutviklingen i EU/EØS». Samtidig opprettes det en komité som blant annet skal følge med på hvordan konvensjonen fortolkes og anvendes, og denne skal kunne «ta hensyn til retningslinjer utstedt i forbindelse med andre internasjonale trygdeavtaler som hver av statene er bundet av» (artikkel 70). Formuleringen er vid nok til å dekke EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen, men det gjenstår å se om britene vil kunne gå med på en tilnærming hvor man ad omvei stilltiende følger EU-domstolen.  

Saker som involverer EU og/eller Sveits

Saker som ikke bare involverer Storbritannia og Norge, men også en eller flere EU-stater og/eller Sveits, vil kunne bli særlig krevende. Selv om den nye konvensjonen er sydd over samme lest som avtalene britene har inngått med EU og med Sveits, er ikke disse avtalene koblet sammen til et større hele. Noe av utfordringene som dette innebærer, er forsøkt løst ved at de nye avtalene gir rettigheter også til tredjelandsborgere, som norske borgere vil være i saker som faller inn under Storbritannias avtaler med EU og Sveits, EU-borgere og sveitsere i saker som faller inn under den nye konvensjonen mellom EØS/EFTA-statene og Storbritannia osv. Samtidig har hverken EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen samme åpning for britiske borgere. Særregler og unntak i en eller flere av avtalene vil uansett kunne skape problemer i saker hvor Storbritannia-avtalene, EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen må sees i sammenheng.

I EØS-rettslig sammenheng har EFTA-domstolen nylig slått fast at EØS-baserte trygderettigheter ikke kan falle bort som følge av andre avtaler, som EFTA-konvensjonen (sak E-5/22 Christian Maitz). Dette standpunktet må nyanseres om forsøket på å utvide (deler av) trygdekoordineringen i EU/EØS til Storbritannia skal fungere. I tilfeller hvor konvensjonen utpeker Storbritannia som ansvarlig for en trygdeytelse til en EØS-borger som ellers ville hatt rettigheter i folketrygden, er det ikke til å komme forbi at konvensjonen påvirker EØS-rettighetene.

Norge prioriterte dessverre ikke å delta i saken, og gikk slik glipp av muligheten til å bistå EFTA-domstolen i dette prinsippspørsmålet. Forholdet mellom EØS-avtalen, EFTA-konvensjonen og avtalene med Storbritannia er et problemkompleks som krever større oppmerksomhet enn det hittil har fått.

Ingen eksport av arbeidsavklaringspenger

Blant særreglene i den nye konvensjonen som fortjener oppmerksomhet, er en oppføring i et vedlegg som innebærer at konvensjonen ikke gir rett til å beholde norske arbeidsavklaringspenger under opphold i Storbritannia. Som alle norske jurister nå vet, gir EØS-avtalen en slik rett, og det samme må det antas at EFTA-konvensjonen gjør.

Departementets forklaring på denne særregelen er at det som man anser som den britiske parallellen til de norske arbeidsavklaringspengene, Employment and Support Allowance, klassifiseres av britene som en uføreytelse, og at uføreytelser er unntatt fra den eksportregelen i konvensjonen artikkel 11. Departementet viser til «det gjensidighetsprinsippet som trygdeavtaler bygger på», selv om Storbritannia neppe ville hatt noe imot at Norge fulgte den mer sjenerøse EØS-løsningen her. Gjensidigheten gjennomføres heller ikke konsekvent, for departementet forutsetter at norske uføreytelser fortsatt skal kunne eksporteres til Storbritannia, i tråd med gjeldende regler i folketrygdloven.

For mottakere av arbeidsavklaringspenger er det uansett svært viktig å være klar over at denne ytelsen ikke kan tas med til Storbritannia, som eneste unntak blant landene i Vest- og Sentral-Europa.

Behov for veiledning

Den nye konvensjonen vil gjøre det lettere å finne ut av de trygderettslige komplikasjonene som brexit har forårsaket, men behovet for veiledning fra NAV vil fortsatt være stort. Samtidig vil det ikke være lett for NAV å gi klare svar på alle spørsmål. En lærdom etter NAV-saken bør være at det da er klokt å være åpen om den usikkerhet som hersker, og så legge til rette for avklaringer i domstolene.

Halvard Haukeland Fredriksen er tilknyttet det nye EØS-senteret ved fakultetet i Bergen (Centre on the Europeanization of Norwegian Law – Centenol), hvor han leder arbeidspakken om europeisering av norsk trygderett.