I statsråd 8. november 2019 vart det sett ned eit granskingsutval «for å få gjennomført en grundig og fullstendig gjennomgang av saken, med sikte på å avdekke hvordan feilen har kunnet skje og pågå over så lang tid». Utvalet la 4. mars 2010 fram delutgreiinga «Trygd, oppholdskrav og reiser i EØS-området».

Diskusjonen har tidlegare vore om artikkel 21 i forordning (EU) 883/2004 skal forståast slik at kontante ytingar ved sjukdom (sjukepengar mv) kan takast med frå Noreg og til eit opphald i en annan EØS-stat. Utvalet legg til grunn at verken artikkel 21 i den gjeldande trygdeforordninga (883/2004) eller forordninga som gjaldt tidelegare (1408/71) «som et utgangspunkt» har gitt rett til å ta med sjukepengar, pleiepengar eller arbeidsavklaringspengar til opphald i utlandet.

Når det står «som utgangspunkt», er det fordi utvalet viser til at «[k]rav eller tiltak etter nasjonal rett som utgjør restriksjoner på fri bevegelighet, kan opprettholdes såfremt de er rettferdiggjort».

Eg avgrensar meg til spørsmålet om retten til fri rørsle («fri bevegelighet») som er gjenomgangstemaet i utgreiinga.

Innhaldet i retten til fri rørsle

Utgreiinga startar med eit samandrag. Eg er litt i tvil om utvalet heilt har dekning for innhaldet i samandraget i det som står i sjølve utgreiinga, men eg startar likevel med dette utsnittet. Om ikkje anna gir det høve til å kommentere spørsmåla.

EU-retten gir grunnlag for en alminnelig rett til fri bevegelighet for personer, forankret i reglene om unionsborgerskapet. I en viss motsetning til dette står retten til fri bevegelighet etter EØS-avtalen, fordi denne i første rekke er en rett for økonomisk aktive personer. Dette kommer til uttrykk ved at friheten er knyttet til «arbeidstagere» (EØS-avtalen artikkel 28), «selvstendig næringsvirksomhet» (EØS-avtalen artikkel 31) og tjenesteyting mot betaling (EØS-avtalen artikkel 37). Denne motsetningen reduseres av direktiv 2004/38, som etablerer en alminnelig rett til å oppholde seg i en annen EØS-stat enn den man er statsborger i. Utenfor de områdene dette direktivet regulerer, er det rom for flere oppfatninger om i hvilken grad også EØS-retten gir en alminnelig rett til fri bevegelighet for personer, og i tilfelle når en slik rett oppsto. Utvalget finner ikke holdepunkter for at det har vært noen ulikhet av betydning mellom EU-rett og EØS-rett for de spørsmål som omfattes av utvalgets mandat etter at trygdeforordningen ble gjeldende i norsk rett, det vil si 1. juni 2012.

Som utvalet her startar med, er det ein grunnleggande rett til fri rørsle i Treaty on the Functioning of the European Union  (TFEU) artiklane 20 og 21. Utvalet tek nok litt hardt i når det seier det er «en alminnelig rett». TFEU artikkel 21(1) lyder slik:

Enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i traktaterne og i gennemførelsesbestemmelserne hertil.

Artikkel 20(4) inneheld ein tilsvarande reservasjon. Forordning 833/2004 er til gjennomføring av artikkel 45 TFEU. Reglane i TFEU om unionsborgarskapet har ikkje noko motstykke i EØS-avtalen. Dette var eit medvite val ved inngåinga av avtalen. For EFTA-statane er – som utvalet skriv – «friheten er knyttet til «arbeidstagere» (EØS-avtalen artikkel 28), «selvstendig næringsvirksomhet» (EØS-avtalen artikkel 31) og tjenesteyting mot betaling (EØS-avtalen artikkel 37)». I trygdesakene er det vel ikkje nokon som har gjort gjeldande at formålet med å ta opphald i utlandet var å nytte seg av nokon av desse fridomane, langt mindre er det grunnlag for at nokon reint faktisk har gjort det. For desse situasjonane uttalar utvalet i punkt 1.2.4 på side 15 i ei litt komplisert setning:

Det har imidlertid ikke vært i strid med disse reglene å nekte personer som ikke har benyttet seg av retten til fri bevegelighet for arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende etter EØS-retten slike kontantytelser utelukkende med den begrunnelse at de oppholder seg i en annen EØS-stat. Spørsmålet blir dermed om andre EØS-rettslige regler er til hinder for slike nektelser.

Utvalet svarar sjølv på spørsmålet i det vidare:

Et mulig grunnlag kan være innlemmelsen av direktiv 2004/38, unionsborgerdirektivet, i EØS-avtalen, og gjennomføringen av det i norsk rett. Ved innlemmelsen påpekte som nevnt EØS-komiteen særskilt at begrepet «unionsborgerskap» ikke inngår i avtalen. I tillegg avga avtalepartene en felleserklæring. Oppmerksomheten i denne erklæringen er imidlertid rettet mot andre spørsmål enn unionsborgerbegrepets eventuelle betydning for tolkningen av EØS-avtalens bestemmelser om trygd.

Etter sin ordlyd gir unionsborgerdirektivet, med unntak for artikkel 4 som gir rett til utreise, rettigheter overfor andre EØS-stater enn den man er statsborger i. Tatt på ordet, gir derfor ikke unionsborgerdirektivet norske statsborgere rettigheter overfor norske myndigheter. EFTA-domstolen har imidlertid, ut fra hensynet til materiell homogenitet mellom EØS-rett og EU-rett, tolket direktivet slik at det også gir rettigheter overfor egen stat. Hvorvidt dette innebærer at unionsborgerdirektivet, forstått i en EØS-rettslig sammenheng, gir den samme rett til fri bevegelighet innenfor EØS som unionsborgerskapet gir i EU, er likevel uavklart.

Og her stoppar utvalet. Etter mitt syn var det her utvalet skulle starta. Ei avklaring av spørsmålet krev ein gjennomgang av rettspraksis frå EU-domstolen og frå EFTA-domstolen. Dommar som C-67/14 Alimanovic og C-308/14 UK er av interesse, ikkje minst ut frå vinklinga dei gir på svara. Retten til sosiale ytingar blir retta mot opphaldslandet, og direktiv 2004/38 blir der vurdert mot artikkel 4 i forordning 883/2004. Som utvalet også nemner annan stad, er denne forordninga bygd på EU-statsborgarskapet. Ut frå særleg C-67/14 Alimanovic kan det vere at utvalet er dristige dersom dei meiner at EU-retten her gir krav mot eigen stat (trygdestaten) ved opphald i annan EØS-stat med grunnlag i direktivet.

Om restriksjonar på retten til fri rørsle er rettferdiggjorde

Om det er tale om restriksjonar

For borgarar i EFTA-statane er direktiv 2004/38 heimelen for opphald i ein annan EØS-stat når vi ikkje gjer det i kraft av å vere økonomisk aktive personar. Skulle siktemålet ha vore å drive økonomisk aktivitet i ein anna EØS-stat, ville nok det reise spørsmål ved tildeling av sjukepengar. Og rammene for å nytte ytingane til å søke arbeid i annan EØS-stat er også stramme.

Eg kan ikkje forstå utvalet annleis enn at det legg til grunn at retten til fri rørsle er heimla i direktiv 2004/38. Det er nok då slik at det på sett og vis er ein restriksjon at ein person då kan gå glipp av økonomiske fordelar som vedkomande hadde hatt i eigen stat. Eg viser her til C-67/14 Alimanovic premiss 63 som lyder slik:

 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det andet forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 24 i direktiv 2004/38 og artikel 4 i forordning nr. 883/2004 skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter de statsborgere fra andre medlemsstater, der befinder sig i en situation som den i direktivets artikel 14, stk. 4, litra b), omhandlede, udelukkes fra at modtage visse »særlige, ikke-bidragspligtige kontantydelser« som omhandlet i artikel 70, stk. 2, i forordning nr. 883/2004, der også må anses for »sociale ydelser« som omhandlet i artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38, mens disse ydelser er garanteret statsborgere fra denne medlemsstat, der befinder sig i samme situation.

Eg siterer så artikkel 24 i direktiv 2004/38:

 1. Med forbehold af specifikke bestemmelser, der udtrykkeligt fremgår af traktaten og den afledte ret, anvendes traktatens bestemmelser uden forskelsbehandling på alle unionsborgere, der i henhold til dette direktiv opholder sig i værtsmedlemsstaten, og på værtsmedlemsstatens egne statsborgere. Denne ligebehandling gælder også familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, men som har ret til ophold eller ret til tidsubegrænset ophold.

 2. Uanset stk. 1 er værtsmedlemsstaten ikke forpligtet til at tillægge ret til sociale ydelser i de første tre måneder af et ophold eller eventuelt i den længere periode, der er omhandlet i artikel 14, stk. 4, litra b), eller til, forud for erhvervelse af ret til tidsubegrænset ophold, at yde studiestøtte, herunder støtte til erhvervsuddannelse, i form af stipendier eller lån, til andre personer end arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og personer, der har bevaret denne status, samt deres familiemedlemmer.

Dette inneber at opphaldsstaten kan oppheve plikta til å betale sosialstønad for alle andre grupper enn arbeidstakarar og sjølvstendige næringsdrivande og familiane deira. Sagt med andre ord: retten til opphald er i behald etter direktive, men opphaldsstaten kan seie frå seg det økonomiske ansvaret for sosiale ytingar.

Om rettferdiggjering

Om sjukepengane skriv utvalet:

Etter folketrygdloven § 8-9 tredje ledd kan et medlem søke om å få sykepenger «i en begrenset periode under opphold i utlandet» dersom vedkommende «godtgjør at utenlandsoppholdet ikke vil forverre helsetilstanden, forlenge arbeidsuførheten eller hindre Navs kontroll og oppfølging».

Det er klart at oppholdskravet er begrunnet i hensyn EØS-retten anerkjenner.

Om retten til arbeidsavklaringspengar heiter det tilsvarande:

Folketrygdloven § 11-3 første ledd bestemmer at det er et vilkår for rett til arbeidsavklaringspenger at medlemmet oppholder seg i Norge. Også her er det uten videre klart at kravet er begrunnet i hensyn EØS-retten anerkjenner, … .

I ein fotnote til dette heiter det:

Se også EØS-rundskriv R40-11, hvor kravet til opphold i Norge for rett til arbeidsavklaringspenger er begrunnet i behovet for å «følge opp brukeren i forhold til riktig ytelse og arbeidsrettet aktivitet og til enhver tid vite om vilkårene for rett til ytelsen er oppfylt».

Litt etter dette står det:

I tiden fra 1. mars 2010 til 31. desember 2017 het det at et medlem kunne få ytelser etter dette kapittelet i loven

«i en begrenset periode under opphold i utlandet dersom det kan godtgjøres at utenlandsoppholdet er forenlig med gjennomføringen av den fastsatte aktiviteten, og ikke hindrer Arbeids- og velferdsetatens oppfølging og kontroll».

Spørsmålet er vel om dette er nemnande forskjellig frå eit formelt krav om godkjenning. Ut frå samanhengen må det vere slik at medlemmen av trygda er den som må «godtgjere» både gjennomføring av aktiviteten og at opphaldet ikkje hindra oppfølging og kontroll.

NAV må såleis kunne sikre seg at trygdemottakaren oppfyller pliktene sine. Kontrollelementet er derfor heilt avgjerande. For meg står dommen i sak C-406/04 De Cuyper (storkammerdom) som heilt sentral. Dommen viser til artikkel 18 EF, som no er artikkel 21 TFEU. Eg siterer frå dommen, først litt frå omtalen av faktum og deretter frå vurderingsdelen:

12      Gérald De Cuyper, som er belgisk statsborger og født i 1942, har været beskæftiget som arbejdstager i Belgien. Den 19. marts 1997 fik han tilkendt arbejdsløshedsydelser.

13      Den 1. april 1998 opnåede han i medfør af de dagældende nationale bestemmelser i national ret dispensation fra den forpligtelse til at være undergivet kommunal kontrol, som normalt gælder for arbejdsløse ifølge den kongelige anordning af 25. november 1991.

14      Den 9. december 1999 fremlagde han en erklæring for det organ, som udbetalte hans arbejdsløshedsydelser, hvori han angav, at han var «enlig» og faktisk bosat i Belgien.

15      I april 2000 foretog ONEM en rutineundersøgelse til efterprøvelse af rigtigheden af De Cuypers erklæringer. Under denne undersøgelse erkendte han, at han ikke længere siden januar 1999 faktisk var bosat i Belgien, men havde bopæl i Frankrig. Han kom til Belgien ca. en gang i kvartalet, hvor han havde lejet et møbleret værelse i en belgisk kommune, og havde ikke givet det organ, som udbetalte hans arbejdsløshedsydelser, meddelelse om bopælsændringen.

.*.*.

39      Det er ubestridt, at en national lovgivning som den foreliggende, som stiller visse nationale statsborgere ringere, blot fordi de gør brug af deres ret til frit at færdes og tage ophold i en anden medlemsstat, udgør en hindring for de friheder, som ifølge artikel 18 EF tilkommer enhver unionsborger (jf. i denne retning dom af 11.7.2002, sag C-224/98, D’Hoop, Sml. I, s. 6191, præmis 31, og af 29.4.2004, sag C-224/02, Pusa, Sml. I, s. 5763, præmis 19).

40      En sådan hindring er kun berettiget efter fællesskabsretten, såfremt den er begrundet i objektive almene hensyn, der er uafhængige af de berørte personers nationalitet og står i rimeligt forhold til det formål, der lovligt tilstræbes med den nationale lovgivning.

41      I den foreliggende sag beror bopælskravet på hensynet til kontrollen med de arbejdsløses erhvervs‑ og familiemæssige situation. I kraft af bopælskravet har ONEM’s inspektionstjenester nemlig mulighed for at efterprøve, om situationen for de personer, som oppebærer arbejdsløshedsydelser, har gennemgået nogen ændringer af betydning for den udbetalte ydelse. Hermed er kravet begrundet i objektive almene hensyn, som er uafhængige af de berørte personers nationalitet.

42      En foranstaltning opfylder proportionalitetskravet, når den er egnet til at sikre opfyldelsen af det tilstræbte formål og ikke går videre, end hvad der er nødvendigt hertil.

43      De belgiske myndigheder har begrundet bopælskravet i den foreliggende sag med nødvendigheden af, at ONEM’s inspektionstjenester kan kontrollere overholdelsen af betingelserne i lovgivningen for bevarelse af retten til en arbejdsløshedsydelse. Bopælskravet skal således navnlig gøre det muligt for inspektionstjenesterne at efterprøve, om situationen for en person, der har erklæret at være enlig og arbejdsløs, har gennemgået nogen ændringer af betydning for den tildelte ydelse.

44      Hvad angår spørgsmålet, om der findes bestemmelser, som indebærer mindre indgribende kontrolforanstaltninger i hovedsagen, såsom de af De Cuyper anførte foranstaltninger, er det ikke godtgjort, at sådanne foranstaltninger er egnede til at sikre opfyldelsen af det tilstræbte formål.

Etter mitt syn er situsjonen i trygdesakene langt på veg samanfallande med denne saka. Ved behandlinga av trygdesakene må det rett nok først takast stilling til kva som eventuelt ligg til grunn for retten til fri rørsle. Om slikt ikke kan påvisast er det ingen restriksjon, og dermed ikkje noko som skal rettferdiggjerast. Dernest oppfattar eg ikkje ei vedtak om sjukemelding eller om arbeidsavklaringspengar som eit reint spørsmål om kontantutbetalingar. For sjukemeldingar som strekker seg over noko tid, er det gjerne både eit medisinsk behandlingsopplegg og opplegg med samtalar. Og ved arbeidsavklaringspengar blir det laga ein arbeidsplan.

Granskingsutvalet kommenterer dommen slik:

EU-domstolens resonnementer er tett knyttet til karakteren av den aktuelle ytelsen, som var en arbeidsledighetsytelse, og de forhold det var behov for å føre kontroll med – inntekter og familiesituasjon. Det er reist spørsmål om EU-domstolen ville ha akseptert bostedskravet dersom det bare var medlemmets inntektsforhold som skulle kontrolleres. Etter utvalgets oppfatning har likevel synsmåtene overføringsverdi til ytelser som skal kompensere for manglende inntekt grunnet sykdom. For så vidt gjelder slike ytelser, vil lange eller gjentatte opphold utenfor de kompetente myndigheters jurisdiksjon kunne hindre kontrollen med at de økonomiske vilkårene for å motta ytelsen faktisk foreligger, for eksempel at eventuelle inntekter oppgis. Dette innebærer at en begrensning i muligheten til å reise utenlands står sterkere der det dreier seg om opphold av en viss varighet, men svakere der det dreier seg om kortere opphold. Samtidig er det sikker EØS-rett at rent administrative hensyn ikke kan begrunne restriksjoner. Det betyr at det ikke er relevant for vurderingen at tilstedeværelseskrav gjør kontrollen enklere eller rimeligere å gjennomføre for trygdeforvaltningen.

Omkamp med EU-domstolen – her dessutan i storkammer – er ein risikosport.