Ulven skapar nok ein gong vondt blod mellom statsmaktene. I 2017 var det dåverande miljøvernminister Vidar Helgesen som fekk kjenne på stortingsregjereriet. Då gjorde Stortinget eit såkalla oppmodingsvedtak som påla statsråden å revurdere departementets tolking om naturmangfaldlova § 18 fyrste ledd bokstav c som heimel for såkalla lisensjakt på ulv. No er det miljøvernminister Sveinung Rotevatn som vert utsett for parlamentarisk press for å gi klårsignal til ei ulvejakt som statsråden og departementet meiner er ulovleg.
Slik denne saka har utvikla seg gjeld ho meir enn berre ulv. Ho reiser også spørsmål om Stortingets rolle i forvaltningssaker og om tilhøvet mellom departementet, Stortinget og domstolane ved lovtolking.
Ulovlege fellingsvedtak
Saka er at departementet på årets siste dag i 2019 tok til følgje ein klage på rovviltnemndenes vedtak om å tillate lisensfelling av ulv i dei såkalla Mangen- og Rømskogrevira. Samstundes stadfesta departementet rovviltnemndenes vedtak om lisensjakt på ulveflokken i Letjennareviret.
Ulven er ein verna art både etter naturmangfaldlova og Bernkonvensjonen lova byggjer på. Lisensjakt krev difor særskilt heimel i lov. Slik heimel finst i naturmangfaldlova § 18. For ulvane i Mangen- og Rømskogrevira kom departementet til at rovviltnemndenes vedtak verken kunne heimlast i naturmangfaldlova § 18 fyrste ledd bokstav b, som gjeld avverging av skade på avling, husdyr og meir, eller bokstav c, som gjeld vern av «andre offentlige interesser av vesentlig betydning». Departementet viste til at rovviltnemndene
«i all hovedsak kun viser til nml. § 18 første ledd bokstav c, generelt til flertallsmerknadene i Innst. 257 L (2016-2017) og at bestanden ligger over bestandsmålet, og ikke dokumenterer konkret hva som skal begrunne felling, herunder forhold knyttet til det enkelte revir. Nemndene oppga heller ikke noen konkretisert begrunnelse som kan bidra til å påvise hjemmel for uttak av disse revirene, når departementet ba om dette i brev av 6. desember 2019.»
Med andre ord kunne ikkje rovviltnemndene påvise at lovas vilkår om «andre offentlige interesser av vesentlig betydning» var oppfylt. I dette tilfellet var det snakk om å påvise konkrete tungtvegande distriktsinteresser. Grunnlaget for rovviltnemndenes vedtak var derimot eit bestandsmål for ulv sett av Stortinget, ikkje i lovs form, men gjennom politiske forlik i stortingsvedtaks form. Det er grunnleggjande forvaltningsrett at enkeltvedtak må oppfylle vilkåra i heimelslova og at vedtak må ha ei relevant og tilstrekkeleg grunngiving. Departementet fann ingenting av dette i rovviltnemndenes vedtak for Mangen- eller Rømskogrevira, og hadde ikkje noko anna val enn å gjere om på vedtaka.
Parlamentarisk fellingsinstruks
Ein kunne tru at departementet som klageorgan hadde siste ord i saka, med mindre vedtaket vert ført inn for domstolane. I Noreg har likevel Stortinget dei siste to tiåra i stadig aukande grad instruert regjeringa om å gjere eller avstå frå tiltak både generelt og i einskildsaker. Såkalla oppmodingsvedtak (anmodningsvedtak) er ikkje rekna å vere rettsleg bindande for regjeringa. For ei mindretalsregjering vil likevel slike stortingsvedtak langt på veg vere politisk bindande og etterlevinga av vedtaka vert følgd opp frå Stortingets side. Frå dei siste åra har vi døme på at Stortinget har pålagd regjeringa og forvaltninga ei bestemt lovtolking og resultat i einskildsaker.
Nettopp ein slik parlamentarisk instruks til regjeringa er no føreslått i saka om ulvane i Mangen- og Rømskogrevira. I midten av januar sette Senterpartiet fram eit framlegg til vedtak der Stortinget «ber regjeringen umiddelbart følge opp rovviltnemndenes vedtak om å gi lisensfelling på ulvene i revirene i Mangen og Rømskog, slik at fellingen kan skje i inneværende lisensfellingsperiode. Lisensfellingsperioden forlenges hvis det er nødvendig, slik at de nevnte ulveflokkene blir tatt ut.»
Med andre ord vil Senterpartiet at Stortinget skal instruere regjeringa til å gjere eit vedtak som departementet har vedteke er ulovleg.
I framlegget går Senterpartiet mot departementets lovtolking. Senterpartiet viser generelt til Stortingets bestandsmål, og seier at det «ikke er mulig å hevde at rovviltnemndenes vedtak strider mot lovverket eller internasjonale forpliktelser.»
Stortinget skal etter planen behandle saka 25. februar. I innstillinga frå energi- og miljøkomiteen på Stortinget frå 13. februar (Innst. 163 S. (2019-2020) stiller berre Arbeiderpartiet seg bak Senterpartiets framlegg, som dermed ikkje vil få fleirtal.
Det er likevel grunn til å merke seg opposisjonens vilje til å i stortingsvedtaks form påleggje statsråden å gjere eit enkeltvedtak denne og departementet meiner er ulovleg. Saka er dessutan meir alvorleg enn berre kjekling mellom den lovgivande og den utøvande makta. Senterpartiets vedtaksframlegg går nemleg beint mot lovtolkinga i ein fersk dom frå Borgarting lagmannsrett (omtala på Rett24 her).
Stortingets lovtolking
Borgarting lagmannsrett avsa 29. januar dom (LB-2018-128035) om to vedtak frå 2017 om felling av ulv i dei såkalla Julussa- og Osdalrevira. Lagmannsretten kom til at det eine vedtaket var gyldig, medan fleirtalet kom til at det andre vedtaket var ugyldig som følgje av feil lovtolking.
I dommen slår fleirtalet i lagmannsretten fast at soneforvaltninga i seg sjølv ikkje kan gi grunnlag for lisensjakt etter naturmangfaldlova § 18 fyrste ledd bokstav c. Lagmannsretten tolkar lova slik at grunnane for fellingsløyve må gå fram konkret for det uttaket av ulv avgjerda gjeld, og at dei må gjere det med slik tyngd at dei er «av vesentlig betydning», som det heiter i lova.
Når det gjaldt dei konkrete vedtaka kom fleirtalet til at departementet hadde tolka naturmangfaldlova § 18 fyrste ledd bokstav c for vidt i det eine vedtaket. Grunngivinga for dette vedtaket var berre forankra i dei generelle omsyna som ligg bak prinsippet om differensiert forvaltning, og som i seg sjølv ikkje kunne grunngi uttak av ulv. Dette var også departementets ankepunkt mot rovviltnemndenes vedtak om lisensjakt i Mangen- og Rømskogrevira. Senterpartiets vedtaksframlegg er derimot ikkje grunngitt med anna enn at ein ligg over bestandsmålet i ulvesona og at denne «på nytt framstår som et ulvereservat».
Det er grunn til å merke seg at lagmannsrettsdommen gjaldt ulveflokkar utanfor den såkalla ulvesona. Mangen- og Rømskogrevira ligg begge innanfor ulvesona. Lagmannsretten er klokkeklår på at terskelen for felling av ulv er høgare innanfor ulvesona enn utanfor. Dette er ein direkte konsekvens av prinsippet om differensiert forvaltning, som Stortinget sjølv har lagt til grunn i ulike rovdyrforlik. Dette tilseier at dei krava lagmannsrettsdommen stiller til heimel og grunngiving for vedtak om lisensjakt på ulv, gjeld enno sterkare for Mangen- og Rømskogrevira.
Det er også grunn til å merke seg at fleirtalet i lagmannsretten stiller spørsmål ved sentrale delar av Stortingets etterfølgjande tolking av naturmangfaldlova § 18 fyrste ledd bokstav c gjennom ulike politiske rovdyrforlik (Innst.257 L (2016-2017)). Lagmannsretten konstaterer at Stortingets vektlegging av distriktspolitiske omsyn som «offentlige interesser av vesentlig betydning» etter naturmangfaldlova § 18 fyrste ledd bokstav c, ligg i «randsonen av hva vilkåret kan omfatte».
Rettsstatleg tvilsamt
Det som byrja som ei ikkje heilt uvanleg usemje mellom Stortinget og ein statsråd, omfattar no også domstolane. Miljøvernministeren har i brev til energi- og miljøkomiteen på Stortinget vist til dommen og framheva at lagmannsretten tolkar naturmangfaldlova § 18 fyrste ledd bokstav c strengare enn både departementet og Stortinget har gjort så langt. Trass i dommen, står Senterpartiet støtta av Arbeiderpartiet fast på vedtaksframlegget om å tillate lisensfelling i Mangen- og Rømskogrevira. Opposisjonen viser her vilje til ein parlamentarisk maktbruk som bør uroe oss alle.
Stortingets instruksar til regjeringa i einskildsaker er problematiske av fleire grunnar. Stortinget har ikkje same sakskunnskap, ekspertise eller utgreiingskapasitet som forvaltninga. Vidare har ikkje Stortinget nødvendigvis kjennskap til forvaltningspraksis, slik at parlamentarisk innblanding i einskildsaker lett kan føre til vilkårleg forskjellsbehandling.
Statsrettsleg er det også problematisk at Stortinget gjer vedtak om at ein statsråd må å gjennomføre eit tiltak som statsråden og departementet meiner er ulovleg. Formelt vil statsråden og ikkje Stortinget stå att med det konstitusjonelle ansvaret for vedtaket. Det er heller ikkje lett å sjå korleis Stortinget skal føre kontroll med regjeringas vedtak om desse er påtvinga av Stortinget.
Saka om ulverevira i Mangen og Rømskog reiser også meir grunnleggjande spørsmål om makt- og rollefordelinga mellom dei tre statsmaktene.
Dersom Stortinget gjer det til ein vane å rette politiske instruksar til regjeringa i einskildsaker som er til behandling i forvaltninga, kjem heile den norske forvaltningsmodellen med departementet som fagleg klageorgan under press. Denne modellen byggjer på ein føresetnad om at departementet avgjer klagesaker etter faglege og rettslege vurderingar, ikkje politiske vurderingar. I innstillinga frå energi- og miljøkomiteen skriv Senterpartiet rett ut at dei meiner «denne saken handler om at klima- og miljøministeren fra Venstre vil gjøre sitt ytterste for å sette til side en ulveforvaltning i tråd med Stortingets demokratisk fattede vedtak om bestandsmål». Om departementets rolle som fagleg klageinstans skulle bli undergrava, må ein vurdere å innføre uavhengige forvaltningsklagenemnder eller -domstolar over heile lina.
Det mest urovekkande med framlegget som no er til behandling i Stortinget er at det legg opp til eit stortingsvedtak som i praksis overstyrer domstolanes lovtolking. Det har eg ikkje sett før og eg håpar eg aldri vil sjå det att. I energi- og miljøkomiteens innstilling til Stortinget hevdar derimot Senterpartiet at Stortinget kan sjå bort frå dommen fordi den «ikke eksplisitt legger til grunn at det ikke kan gis fellingstillatelser for å ta ut ulveflokker i tråd med Stortingets bestandsmål.» Dette er i beste fall ei vranglesing av dommen. Tvert om er lagmannsretten tydeleg på at bestandsmålet i seg sjølv ikkje heimlar felling av ulv. I vurderinga av departementets lovtolking seier lagmannsretten at vilkåret i naturmangfaldlova § 18 andre ledd om ««bestandens overlevelse» er et annet forhold enn Stortingets bestandsmål, og at vilkåret forutsetter en bredere vurdering av flere momenter». Seinare slår fleirtalet fast at lovas vilkår er dei same uavhengig av bestandsmålet, og «at terskelen for felling etter bokstav c ikke kan være «lavere» i perioder der bestanden er over bestandsmålet».
I innstillinga frå energi- og miljøkomiteen går Senterpartiet langt i å undergrave verknadane av dommen ved å framheve at den enno ikkje er rettskraftig, at dommen er anka, at den er avsagt under dissens og at tingretten hadde kome til eit anna resultat. Dette er riktig, men lagmannsrettens dom gjeld det same tolkingsspørsmålet og same saksforholdet som i saka om Mangen- og Rømskogrevira. Til Høgsterett får sagt sitt, er dommen den dømande maktas tolking av naturmangfaldlova § 18 fyrste ledd bokstav c i ei direkte samanliknbar sak. Om framlegget frå Senterpartiet skulle få fleirtal, vil det vere ei klår nedvurdering av domstolane som statsmakt.
All makt til Stortinget?
Då Johan Sverdrup i 1872 uttalte på Stortinget at «al Magt og Kraft samles her i denne Sal til Afgjørelse af Samfundets høieste og vigtigste Anliggender», meinte han neppe at Stortinget skulle overstyre forvaltninga og domstolane i einskildsaker. Om eit fleirtal på Stortinget er usamd i korleis forvaltninga og domstolane praktiserer naturmangfaldlova, må Stortinget ta i bruk den lovgivande makta, og ikkje ta til seg den utøvande og dømande makta.
Tolkingsstriden om naturmangfaldlova § 18 fyrste ledd bokstav c syner at det er behov for ei rettsavklaring, anten av Høgsterett eller av lovgivar. Departementet har på si side anka dommen til Høgsterett. I innstillinga til Stortinget signaliserer både Arbeiderpartiet og Framstegspartiet at dei vil vurdere å endre naturmangfaldlova slik at ho heimlar lisensjakt når talet på ulvar ligg over bestandsmålet. Det er ein statsrettsleg betre framgangsmåte enn ei parlamentarisk overprøving av lovtolkinga til departementet og domstolen. Kor mange ulv vi skal ha, kvar vi skal ha dei og kva på vilkår felling kan skje, er eit politisk spørsmål som det er opp til våre folkevalde på Stortinget å bestemme. I lovs form.
