Det er gått seks år siden Domstolkommisjonen fant at Norge ligger 12 ganger under det europeiske snittet for domstolsprøving av forvaltningsvedtak. Sverige, med sine forvaltningsdomstoler, prøver forvaltningsvedtak 25 ganger så ofte. Internasjonale rettsstatsindekser viser at den faktiske tilgangen til rettssystemet er en svakhet i en ellers sterk norsk rettsstat.

Reelt sett er domstolsprøving irrasjonelt for store deler av befolkningen. Kostnad, tid og risiko virker kumulativt og gjør domstolsprøving til et privilegium for de ressurssterke. Selv om høye advokatsalær ofte trekkes frem, er det de samlede prosesskostnadene og den uforutsigbare finansielle risikoen som utgjør den strukturelle barrieren.

Fra supplement til substitutt

Den store majoriteten av forvaltningsklager ferdigbehandles i forvaltningens egne klageorganer eller de om lag 50 nemndene. En forvalting som effektivt kontrollerer seg selv er et gode og det er ikke illegitimt i seg selv.

Problemet er at dette systemet har gått fra å være et supplement til å bli et substitutt for uavhengig domstolsprøving. Forvaltningens egne klagesystemer er rimelige og tilgjengelige, og nemndene har også spesialisert fagkompetanse. Det avlaster domstolene, men også noe av presset som ellers ville tvunget frem reform. Et system som fungerer godt nok til å dempe motforestillinger, men ikke godt nok til å ivareta reell domstolskontroll, konserverer sin egen ufullkommenhet.

Klagesystemet er fragmentert, med varierende rettssikkerhet og uavhengighet. Praksisen har gjennomgående begrenset offentlighet, knappe begrunnelser og ingen formell prejudikatsvirkning. Norsk retts utbredte bruk av åpne rettslige standarder forutsetter i utgangspunktet et samspill mellom lovgiver og domstoler. Når saker knapt havner i domstolene, forskyves rettsutviklingen, og rettstilstanden formes i større grad gjennom forvaltnings- og nemndspraksis enn gjennom domstolenes uavhengige kontroll.

Prinsipielle argumenter må ikke overdrives, men situasjonen står like fullt i et spenningsforhold til Grunnlovens grunnleggende forutsetning om maktfordeling. Den dømmende makt skal være garantisten for rettssikkerhet når den utøvende makt griper inn i den enkeltes rettssfære. Når domstolsbarrierene i praksis er så høye at dette ikke skjer, svekker det både individets rettssikkerhet, maktfordelingen og befolkningens tillit til at rettsstaten beskytter dem mot statens maktbruk. At domstolskontroll utgjør en reell forskjell illustreres av at staten ikke fikk medhold i 38 prosent av utlendingssakene i 2023.

Reformforslag

Dette kan gjøres noe med, og to reformspor peker seg særlig ut.

Nemndsystemet bør styrkes institusjonelt gjennom en helhetlig reform, ikke sektorvise ad hoc-forbedringer. I tråd med anbefalinger fra både NOU 2019:5 og DFØ bør nemnder med overlappende saksområder konsolideres med felles administrativ struktur, og reell uavhengighet sikres. I saker om inngripende vedtak – særlig der sanksjonen anses som straff etter EMK art. 6 – bør rettssikkerhetsmekanismer styrkes.

Det andre sporet handler om å adressere kostnadene knyttet til domstolsprøving. Selv om den nye rettshjelpsloven innebærer en forbedring – flere omfattes, inntektsgrensen er hevet og egenandelen er gradert – ligger den fortsatt et godt stykke unna det Retthjelpsutvalget anbefalte. Flere sentrale forvaltningsområder er fortsatt unntatt, samtidig som den skjønnsmessige unntaksbestemmelsen gir lite rom for å fange dem opp. Ytterligere styrking av rettshjelpsloven vil være hensiktsmessig. 

Videre bør de generelle sakskostnadsreglene justeres. Tvistelovens erstatningsrettslige kostnadsprinsipp kan virke konfliktreduserende og disiplinerende mellom likestilte parter, men passer dårlig for overprøving av myndighetsutøvelse. Det offentlige har en selvstendig interesse i domstolskontroll, og kostnadsregler som virker nedkjølende for den private part undergraver effektiv kontroll i et asymmetrisk forhold. Det er neppe tilfeldig at land med sterkere domstolskontroll gjennomgående har prosessuelle rammer som begrenser den finansielle risikoen for den private part.

Et naturlig utgangspunkt er derfor at det offentlige bærer sine egne sakskostnader uavhengig av utfall i alvorlige og prinsipielle forvaltningssaker, eller at den private parts kostnadsansvar begrenses gjennom et tak. Videre bør retten – ved det offentlige – bære kostnadene for rettergangsskritt dommeren finner nødvendig for at saken skal være tilstrekkelig opplyst og forsvarlig behandlet.

Hvorfor vedvarer problemet? Trolig fordi forbedret rettssikkerhet gir liten umiddelbar politisk gevinst, samtidig som kostnadene ved reform er målbare og synlige. Resultatet er at lav prøvingsfrekvens i praksis er akseptert som et normativt faktum.

Kostnadene er like fullt reelle i form av svakere kontroll med statsmakten, forskjøvet rettsutvikling og en rettsstat som stopper før domstolene.