Norge har i dag 60 tingretter og 34 jordskifteretter. Hver domstol opererer innenfor sitt avgrensete geografiske område – en rettskrets. Rettskretsen avgjør hvor en sak skal anlegges – både sivile saker og straffesaker. Og det er bare personalet – dommere og saksbehandlere – ved rettskretsens domstol som skal behandle sakene. Det høye antallet tingretter og jordskifteretter innebærer at vi har tilsvarende mange rettskretser – mange med et relativt snevert geografisk område, og mange med et relativt lavt antall ansatte – både dommere og saksbehandlere. Denne rettskretsinndelingen utgjør dagens domstolstruktur.

Domstolkommisjonen har i sin delinnstilling foreslått en vesentlig endring i denne domstolstrukturen – fra 60 til 22 tingretter og fra 34 til 13 jordskifteretter.

Argumentene for dette er mange og varierte – større domstoler styrker dommernes kompetanse og dermed kvaliteten, gir bedre ressursutnyttelse, gjør domstolene mindre sårbare for fravær mm, gir bedre mulighet for megling, legger til rette for digitalisering - for å nevne noen. Dette er i samsvar med den argumentasjonen Domstoladministrasjonen (DA) tidligere har framholdt til fordel for endringer i domstolstrukturen.

Jeg skal i denne artikkelen si noe om hvilke utfordringer dagens struktur skaper for driften av domstolene sett fra styrets ståsted.

Dommerressursene

Noe spissformulert kan man si at domstolenes ressursutnyttelse begrenses geografisk av snevre rettskretser, og ressursene kanaliseres ikke dit behovet er.

Mange domstoler har ledig dommerkapasitet, samtidig som andre domstoler sliter med underbemanning. Hvilke domstoler som er i den ene eller den andre kategorien, kan skifte fra år til år. Det er ikke slik at ledig kapasitet flyttes over fra den ene rettskretsen til den andre etter som behovet skifter. Verken saker eller dommere kan uten videre flyttes på.

Dagens rettskretsinndeling skaper en ubalanse i ressursutnyttelsen. Følgen blir at mange flere domstoler enn nødvendig ligger etter i saksavviklingen, sammenholdt med de kravene til saksbehandlingstid som Stortinget har oppstilt. Dette gjelder innpå halvparten av tingrettene. Lang saksbehandlingstid er et alvorlig rettssikkerhetsproblem, både i sivile saker og i straffesaker. Dagens situasjon er av Riksrevisjonen karakterisert som uheldig.

Med færre domstoler, og dermed større rettskretser, vil ressursene bli utnyttet over et større geografisk område og med langt flere dommere innen hver rettskrets. Ubalansen i ressursutnyttelsen som vi ser i dag, vil da bli utjevnet. DAs direktør har uttalt at med en annen struktur vil vi ikke ha tingretter som ikke fyller Stortingets mål for saksbehandlingstid. Mye tyder på at han har rett.

Økonomiressursene

At det vil være billigere å organisere domstolvirksomheten med større rettskretser og færre domstoler, er i seg selv innlysende, uten at det alene skal være avgjørende.

Det som er problematisk for driften av domstolene, sett fra styrets ståsted, er at dagens struktur gjør det vanskelig å effektivisere domstolene.

Effektivisering i domstolene skjer på flere måter. I struktursammenheng er det to former som er særlig relevante. Disse er

  • ABE-reformen. Denne innebærer et årlig kutt i bevilgningene. Hittil har dette ligget på 0,5 – 0,7 prosent av driftsbudsjettet.
  • Gevinstrealisering ved digitalisering. Dette er midler som domstolene så langt får beholde, men som i stadig større grad forventes benyttet til investeringer i stedet for økte bevilgninger over statsbudsjettet. Gevinstrealisering vil derfor i framtiden få en stadig større rolle i finansieringen av domstolene. Et aktuelt eksempel er finansiering av et nytt tinghus i Drammen, som vi ikke får finansiert over statsbudsjettet.

Begge formene for effektivisering har som målsetting at domstolene skal yte det samme, eller helst mer, men med lavere driftskostnader.

Reduksjon av driftskostnader i domstolene skjer i all hovedsak ved reduksjon i bemanningen. Styrets målsetting er at denne nedbemanningen skal skje ved naturlig avgang. Dette forhindrer ikke at det vil være en belastning for de domstolene som må avgi personell.

Dagens struktur er i denne sammenhengen uheldig, ved at den fører til skjev belastning av effektiviseringstiltakene. Dette skjer på to måter:

For det første vil alderssammensetningen i domstolene langt på vei avgjøre hvilke domstoler som skal avgi personell. Dette skaper ubalanse mellom domstolene – domstoler med yngre ansatte tar en mindre del av belastningen med effektivisering, og vil med tiden få overkapasitet etter hvert som digitaliseringen skrider fram, mens det motsatte skjer for domstoler med eldre personale.

Også her vil større enheter med flere ansatte kunne utjevne slike skjevheter.

For det andre – og det er det viktigste – fører dagens struktur til at de større domstolene må bære en uforholdsmessig stor del av belastningen ved nedbemanningen, mens de små domstolene i stor grad vil gå fri. DA har ansvaret for å gi befolkningen en fullgod og mest mulig lik domstoltjeneste, uansett domstolens størrelse. Det er derfor grense for hvor små domstolene kan bli, og dermed klare begrensninger i hvor stor grad de små domstolene kan redusere sin bemanning. Det paradoksale er at dette vil være tilfelle selv om en stor del av de små domstolene i realiteten er overbemannet, jf. nedenfor.

Følgen er at belastningen med effektiviseringen for en stor del må bæres av de større domstolene, det vil si domstolene som betjener de store befolkningskonsentrasjonene i Norge, og dermed har de fleste sakene og den største andelen av de store og ressurskrevende sakene. Dette er en tendens vi allerede ser konturene av. Fortsetter denne tendensen, vil det igjen kunne gå ut over saksbehandlingstiden for de store domstolene. I realiteten begrenses muligheten til å ta ut gevinsten av digitalisering og annen effektivisering, noe som igjen kan redusere investeringsmulighetene i domstolene.

Større enheter vil gi en likere fordeling av belastningen ved effektiviseringen enn dagens struktur, og gjøre det lettere å ta ut gevinsten av digitaliseringen.

Andre løsninger?

Vi er i den spesielle situasjonen at vi dette året har fått tre ulike utredninger som alle behandler effektivitetspotensialet i domstolene. I tillegg til Domstolkommisjonens delutredning, som på dette punkt har en samstemt konklusjon om nødvendigheten av færre og større rettskretser, har konsulentfirmaet Metier OEC på oppdrag av DA foretatt en analyse av driftssituasjonen i domstolene etter innføringen av ABE-reformen. I sin rapport av 25/5-19, er en av hovedkonklusjonene mht potensialet for framtidig ytterligere effektivisering «(e)ndringer i organisasjonsstrukturen i form av færre og noe større domstoler enn i dag».

Sist ute er Riksrevisjonen, som har foretatt en undersøkelse av saksbehandlingstid og effektivitet i tingrettene og lagmannsrettene. I sin rapport, som ble offentliggjort 22/10-19, uttales vedrørende det gjennomsnittlige potensialet for effektivisering i tingrettene i perioden 2014 til 2018 at «24 tingretter hadde mellom 0 – 10 prosent effektiviseringspotensial, 16 tingretter hadde mellom 10 – 20 prosent og 20 tingretter hadde over 20 prosent». Om forholdet mellom små og store tingretter uttales: «Tingretter som har under 5 årsverk har i gjennomsnitt et vesentlig høyere effektiviseringspotensial enn tingretter med over 20 årsverk».

Selv om det også er andre virkemidler for å effektivisere norske domstoler, er det vanskelig å komme utenom at en endring av nåværende struktur i retning av større enheter framstår som det helt dominerende virkemiddelet.

Så kan man spørre: Kan man ikke løse de utfordringene som jeg her har pekt på, ved å øke bevilgningene til domstolene og dermed opprettholde den nåværende strukturen?

Selvsagt ønskes økte bevilgninger til domstolene velkommen – vi har i dag et betydelig udekket investeringsbehov. Men dermed er det ikke sagt at det er riktig å bruke økte bevilgninger til å opprettholde dagens struktur. Som nevnt innledningsvis er det mange andre grunner til å endre domstolstrukturen enn hensynet til effektivitet. Og uten at jeg skal gå inn i spekulasjoner om ulike holdninger til økte bevilgninger til domstolene mellom de politiske partiene, er erfaringen som vi hittil har høstet siden begynnelsen av 2000-tallet til i dag, at nivået på bevilgningene har holdt seg relativt konstant.

Det foreligger flere utredninger om den framtidige utviklingen i norsk økonomi, som konkluderer med et behov for en økt utnyttelsesgrad av samfunnets ressurser, herunder den offentlige forvaltning. Selv om domstolene som den tredje statsmakt ikke regnes til forvaltningen, er det lite trolig at framtidige finansministre, uansett politisk farge, vil akseptere at domstolene skal ha økte bevilgninger for å opprettholde en ineffektiv struktur for sin virksomhet, og dermed være unntatt fra effektiviseringen som ellers skjer i samfunnet. Når spørsmålet om hvilken domstolstruktur vi skal ha i framtiden nå skal avgjøres, må vi ta utgangspunkt i de samfunnsøkonomiske realiteter, og ikke i ønsketenkning om økte bevilgninger til domstolene.

Hvis vi ikke gjør noe med domstolstrukturen nå, er jeg redd vi fortsatt må leve med en lite effektiv utnyttelse av ressursene i domstolene – både de menneskelige og de økonomiske – til stor skade for det rettssøkende publikum.

Distriktshensynet

Folks reiseavstand til sin domstol avhenger ikke av hvor mange domstoler vi skal ha og hvor store rettskretsene skal være. Det avgjørende er i hvilken grad det etableres rettssteder – bemannede eller ubemannede – utenom det stedet der domstolene har sine seter. I Sogn og Fjordane har vi f.eks. i dag, foruten hovedsetet i Førde, et bemannet rettslokale i Sogndal og et ubemannet i Nordfjordeid.

Med Domstolkommisjonens utredning, sammen med utredningene fra Metier OEC og Riksrevisjonen, har vi fått et solid grunnlag for å ta en avgjørelse om hvordan den framtidige domstolstrukturen skal se ut. Det er ikke lett å nedlegge domstoler – det er gjerne institusjoner som har lang tradisjon i mange byer og tettsteder. Det er også hensyn å ta til ansatte i domstolene. Men ved den avgjørelsen som nå skal treffes, må vi se ut over den enkelte domstol og vurdere spørsmålet på et overordnet plan: Hvilken organisering av norske domstoler vil best tjene vårt samlede domstolvesen, og dermed best tilfredsstille befolkningens behov både i bygd og by. Med muligheten for å etablere rettssteder – gjerne ut over det som er foreslått av Domstolkommisjonen – bør forholdene ligge vel til rette for gode kompromisser for en god og langsiktig løsning.