Onsdag 23. april stoppet Stortinget sin planlagte behandling av lovproposisjon om endringer i sivilbeskyttelsesloven, hvor Regjeringen hadde bedt Stortinget om å vedta et regelverk for bruk av sivil arbeidskraft når landet er i krig, krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare, og til å regulere forberedende tiltak til sivil arbeidskraftberedskap i fredstid. Erfaringene under pandemien viste med tydelighet hvorfor Norge trengte et oppdatert kriseregelverk som utarbeides før krisen inntreffer.

Rett24 omtalte kritikken i februar: Regjeringens forslag om sivil arbeidskraftberedskap utfordrer demokratiske grunnprinsipper

Etter debattinnlegg på Facebook og i Aftenposten fra jussakademikere trakk flere av partiene i nødbremsen, og var bekymret for om rettsstaten sto i fare. Det kunne nemlig virke slik, all den tid debatten ga inntrykk av at loven var en såkalt «unntakslov», som satt Stortinget og Grunnloven ut av spill. Saken er interessant, ikke bare fordi den involverer statsrettslige fundamentale problemstillinger, men også fordi den er et eksempel på hvordan enkeltstående oppfatninger i akademia kan ha store konsekvenser for Stortingets lovbehandling. Det er nemlig ikke hver dag vi akademikere har en innvirkning på konkret og aktuell politikk og lovgivning. Saken fortjener etter min mening imidlertid noen flere perspektiver.

Det har vært hevdet at det er tre alvorlige svakheter ved det som fra kritikerhold kalles «utløsningsmekanismen», og som proposisjonen omtaler som «situasjonskravet», altså vilkåret for at regjeringen overhodet får Stortingets tillatelse etter loven til å sette forskrifter om sivil arbeidsplikt i verk. Jeg tar dem etter tur.

Ikke Stortingets oppgave

Den første innvendingen er det er regjeringen selv – ikke Stortinget – som innvilges kompetanse til å beslutte når landet er i krise. Dette er for så vidt riktig, men det er heller ikke oppsiktsvekkende. Det er ikke Stortinget som i konkrete situasjoner beslutter når landet er i krise, for det er ikke Stortingets oppgave etter Grunnloven. Stortingets muligheter til å utøve makt er begrenset til det som Grunnloven bestemmer: Å treffe konkrete beslutninger om når landet reelt står i en krise, er ikke blant oppgavene som Grunnloven gir til Stortinget. Stortinget kan rett og slett ikke fatte enkeltbeslutninger med slik betydning for befolkningen. Det ville være grunnlovsstridig.

Det Stortinget kan gjøre, er å gi generelle regler (det kalles lover) som setter rammer for den utøvende makts enkeltbeslutninger i konkrete situasjoner. Dette var nettopp hva lovforslaget tok sikte på, å foreslå at Stortinget gir generelle regler som setter rammene for hva den utøvende makt kan gjøre. I henhold til vår forfatning er det opp til den utøvende makt – regjeringen – å fatte beslutninger innenfor rammene av slike generelle regler som Stortinget har gitt. Det gjelder både i krisesituasjoner og i normale tider.

I tillegg er det slik at den utøvende makt – regjeringen – etter Grunnloven har et særlig ansvar for å ivareta landets og befolkningens interesser når landet befinner seg i en krisesituasjon. Grunnloven § 3 gir regjeringen kompetanse til å bedrive utøvende myndighet, noe som inkluderer fastsettelsen av når landet er i en krise og å reagere raskt i krisesituasjoner. Rent praktisk ville det også vært helt urealistisk om en skulle måtte kalle sammen Stortinget for å ha en debatt om vilkårene for krise oppfylt.

En kan nok også mene at det ville være både rett og plikt for regjeringen til å beslutte dette selv om Stortinget ikke har gitt lov til det, fordi dette følger av ansvaret å være utøvende myndighet etter Grunnloven. Det kan i denne sammenhengen minnes om at det er regjeringen – og ikke Stortinget – som etter Grunnloven har rett til å gå til krig mot andre stater.

Et mer rettssikkert alternativ

Og skulle det være slik at regjeringen i et hypotetisk tilfelle forstår situasjonskravet i loven på en annen måte enn det Stortinget har sett for seg, har Grunnloven en lang rekke mekanismer for å ta tak i dette. Regjeringen kan bli kastet etter votum om mistillit, regjeringen ved dens medlemmer kan stilles for riksrett for å bryte sine konstitusjonelle plikter og den kan bli møtt med ulike former for mindre alvorlig kritikk fra Stortinget. Stortinget kan også vedta en ny lov med enda klarere innramming av hva regjeringen kan og ikke kan gjøre. Ingenting ved dette lovutkastet hindrer disse normale mekanismene fra å spille seg ut på vanlig måte. Som det sies krystallklart allerede i tredje spalte i proposisjonen:

«På bakgrunn av særegenhetene ved de foreslåtte fullmaktene og de helt spesielle forholdene forskriftene vil bli gitt under, foreslås det at Stortinget skal holdes løpende orientert om bruken av fullmaktene ved at forskriftene skal meddeles Stortinget så snart som mulig.»

Grunnen til at Stortinget skal holdes løpende orientert er formodentlig at lovgivende myndighet skal være i stand til å reagere raskt hvis den mener at regjeringen går for langt. Dessuten ville landets domstoler kunne kjenne forskriftene ugyldig dersom de i praksis skulle vise seg å komme i konflikt med lover og regler, inkludert Grunnloven og menneskerettighetene.

For merk dette: I motsetning til hva kritikken la til grunn, har det vært en forutsetning i dette lovforslaget om at Grunnlovens regler nettopp ikke skulle settes til side ved forskriftene som skal utarbeides. Det vil en se om en leser proposisjonen. Rettsstaten skulle være i behold – i motsetning til hva en kunne risikere dersom nødrettslige regler dannet grunnlag for regjeringens tiltak. Og her er vi inne på det sentrale: formålet med loven er å skape et mer rettssikkert alternativ til de relativt brede og vide fullmaktene som finnes i beredskapsloven, og som ikke har vært gjenstand for samme rettsstatlige bekymringer som dette lovforslaget har vært.

Krig eller væpnet angrep

En annen innvending er at den nedre terskelen for når regjeringen kan utløse disse fullmaktene er uklar, og at formuleringen om at rikets sikkerhet må være truet er et lite egnet kriterium. I proposisjonen står det følgende om hva situasjonskravet dreier seg om – og ikke dreier seg om (pkt 8.4.2):

«Fullmaktene som foreslås skal imidlertid bare kunne benyttes når Norge er i en situasjon helt øverst i krisespekteret, typisk når vi står overfor en krig eller trussel om krig i form av væpnet angrep, eller trussel om umiddelbart forestående væpnet angrep mot Norge. En slik helt ekstraordinær situasjon har Norge ikke stått i siden andre verdenskrig.»

Dette er også gjentatt i spesialmerknadene til forslaget til § 28 a, hvor situasjonskravet er foreslått lovfestet. Her står:

«Situasjonskravet «når riket er i krig, krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare» er likelydende situasjonskravet i flere andre beredskapshjemler, blant annet sivilbeskyttelsesloven § 1 og § 17, beredskapsloven § 3 og forvaltningsloven § 5 andre ledd. Dette er et etablert situasjonskrav for beredskapshjemler som skal gjelde øverst i krisespekteret, og det materielle innholdet i et slikt situasjonskrav har en forholdsvis klar kjerne. Situasjonskravet er uttrykk for en rettslig standard som kan endre seg over tid.»

Det er altså snakk om situasjoner som ligger «øverst i krisespekteret, typisk når vi står overfor en krig eller trussel om krig i form av væpnet angrep, eller trussel om umiddelbart forestående væpnet angrep mot Norge». Formuleringen om at vi ikke har stått i «en slik situasjon» siden andre verdenskrig må antas å sette standarden for når lovens forskriftsfullmakter kan bli aktuelle. Vi har for eksempel hatt et alvorlig terroranslag, som departementet tydeligvis ikke mener oppfyller vilkårene for «krise» i denne sammenheng.

Ikke noe nytt

For det tredje hevdes det at det er en svakhet ved «utløsningsmekanismen» at regjeringen kan utløse fullmaktene til seg selv, også når Stortinget er samlet. Det sies at dette er «helt nytt i norsk lovgivning». Dette er ikke riktig. Krisefullmaktene til regjeringen i tilfeller der Stortinget ikke selv kan utøve sine myndighetsoppgaver, følger av beredskapsloven §§ 1 og 2. Beredskapsloven § 3 gir derimot regjeringen fullmakt til å iverksette kriselovgivning selv når Stortinget er samlet, men der det er «fare ved opphold» dersom Stortinget må vedta de nødvendige lovene (fordi lovgivning tar lenger tid enn beslutninger fra regjeringen). Hvis Putins hær står i Vestby, er det opplagt at vi ikke kan ha en diskusjon av hvem som skal kalles inn til sivil arbeidsplikt. Riktig nok er det slik at beredskapsloven § 3 også kan brukes der Stortinget ikke er samlet. Det følger forutsetningsvis av bestemmelsens andre ledd. Men det er klart at § 3 første ledd også kan brukes der Stortinget faktisk er samlet og kan utføre sine oppgaver. Forslaget til endringer i sivilbeskyttelsesloven er altså ikke noe «helt nytt i norsk lovgivning». Dette har vært i norsk lovgivning i hvert fall siden beredskapsloven ble vedtatt i 1950.

Det er for øvrig også slik i mange andre såkalte beredskapslover vi har i det norske lovverket – altså i lover også vedtatt av Stortinget som gir regjeringen nødvendige muligheter til å reagere raskt i krisesituasjoner. Som det heter i proposisjonen som ble lagt frem for Stortinget: en forholdsvis oppdatert oversikt over slikt regelverk er gitt i NOU 2019: 13 Når krisen inntreffer kapittel 7.Et annet eksempel er forholdet til saksbehandling og klagemuligheter, som også formodentlig plutselig står i fare ved at regjeringen skal gis fullmakt til å fravike alle lover vi i dag har på dette området. Heller ikke dette er noe nytt. Det følger for eksempel allerede av gjeldende forvaltningslov § 5 annet ledd, og leser en proposisjonens kapittel 28 vil en se at forslaget til endringer i sivilbeskyttelsesloven § 28 f er ment å stramme inn de vidtgående fullmaktene som allerede følger av gjeldende lovgivning. 

Alle disse detaljene må ikke overskygge det grunnleggende: Kritikken av lovforslaget bommer etter min mening på hva det står om – og ikke står om: Lovforslaget utgjør ingen unntakslov, og den setter ikke demokratiet ut av spill. Loven skal praktiseres innenfor – ikke utenfor – rammene av Grunnloven, og derigjennom parlamentarismen. Dette står på tydeligste måte i innledningen:

«Stortinget vil på alminnelig vis føre parlamentarisk kontroll med regjeringens bruk av fullmaktene».

Kanskje burde de politikerne som trakk i nødbremsen, og gjorde seg høye og mørke på rettsstatens vegne i debattene som har vært om dette (som for eksempel Sveinung Rotevatn på Dagsnytt 18, 24. april gjorde), ha stolt litt mer på sin opprinnelige oppfatning av det lovforslaget de skulle stemme over. For enten hadde de ikke lest det, eller så hadde de ikke forstått hva det dreide seg om.

Eller enda verre, de hadde forstått det, men forsto ikke at de hadde gjort det.