Et av hovedformålene med trygdeforordningen er å sikre at EØS-borgere ikke på noe tidspunkt blir stående uten trygdedekning når de beveger seg mellom EØS-landene, og samtidig hindre at de er dekket av flere stater på en gang. Dette gjøres ved at alle til enhver tid skal ha én kompetent stat å forholde seg til. Hvilken stat som er den kompetente stat, bestemmes av trygdeforordningens artikkel 11. Det generelle utgangspunktet er at det er den staten der vi arbeider. Dersom vi ikke arbeider, er den kompetente stat den staten vi er bosatt i. Unntak og spesialtilfeller er særskilt regulert.

Utgårds notat må forstås slik at trygdeforordningens artikkel 21, etter hans syn, ikke gjelder tilfeller der noen er tilkjent trygd i den kompetente staten, for så å reise utenlands. Han mener bestemmelsen kun regulerer tilfeller der noen oppholder seg i en annen stat enn sin kompetente når retten til en trygdeytelse (fra den kompetente staten) oppstår. For eksempel når en EØS-borger som er ansatt eller bosatt i Norge, blir syk når han oppholder seg i Polen eller Sverige.

Som grunnlag for dette standpunktet har Utgård tolket artikkel 21 i trygdeforordningen i lys av artikkel 27 i gjennomføringsforordningen. Jeg har ennå ikke vurdert om dette resonnementet er holdbart.

Jeg har derimot noen umiddelbare betraktninger om Utgårds bruk av irsk trygderett. Sammenligning med utenlandsk rett for å finne ut hvordan andre stater forstår sine EU-forpliktelser, er åpenbart interessant. Trygdeforordningen skal tolkes og brukes likt av alle EU- og EØS-land, og andre lands lovgivning kan dermed vise om det eksisterer en felles rettsoppfatning om vanskelige tolkingsspørsmål.

Av Utgårds omtale av irsk lovgivning går det imidlertid ikke frem om han har undersøkt hvordan den praktiseres. At praksis kan ha betydning for hvordan lovgivning er å forstå, kan illustreres ved et raskt blikk på svensk rett.

Trygdeforordningen i svensk rett

Også i svensk rett finnes det lovregler om krav til opphold i riket mens man mottar ytelser fra trygden, se Socialforsäkringsbalken 6 Kap. § 15. Ordlyden gir inntrykk av at utbetaling av sykepenger ved utenlandsopphold kun kan gjøres der sykdomstilfellet inntrer under utenlandsoppholdet (for så vidt i tråd med Utgårds vurdering), eller der man har fått tillatelse av Försäkringskassan på forhånd.

Av försäkringskassans veiledning til reglene fremgår det imidlertid at de svenske lovreglene ved motstrid viker for trygdeforordningen. Se om dette veiledning nummer 2015:1 side 23, og veiledning 2017:1 side 202. I den sistnevnte omtales trygdeforordningens forrang og selvstendige betydning som rettskilde helt eksplisitt (min utheving):

«(…) bestämmelsen i artikel 21 hindrar exempelvis Försäkringskassan från att kräva att en person som är försäkrad i Sverige och får sjukpenning enligt 6 kap. 15 § SFB ska begära ett medgivande för att få behålla sjukpenningen när han eller hon vill resa till ett annat medlemsland. Det beror på att sjukpenning, som är en kontantförmån, får exporteras och att det inte ska spela någon roll i vilket medlemsland personen befinner sig om övriga villkor för sjukpenning är uppfyllda. (Domsnytt 2015:1)»

De svenske veiledningene illustrerer både en mulig årsak til NAV-skandalen, og en mulig svakhet i Utgårds undersøkelse av irsk rett: EU sin trygdeforordning må tas inn som en rettskilde på lik linje med de nasjonale lovreglene, og også gis forrang ved motstrid. Hvordan Irland – eller Sverige – forstår sine EU-forpliktelser kan ikke fastslås ved å kun studere ordlyden i lov eller forskrift, men må sees i lys av det sluttførte tolkningsresultatet der også EU-forordninger og forvaltningspraksis er tatt med.

En undersøkelse av sluttproduktet – forvaltnings- eller domstolspraksis – er regelmessig bedre egnet til å si noe om andre lands rett enn enkeltstående rettskildefaktorer. At Utgård har gjort undersøkelser av dette, fremgår ikke av hans notat. Det kunne han med fordel redegjort for.  Med den oppfordringen som ligger i dette, må også jeg ta de nødvendige forbehold for at heller ikke min redegjørelse for svensk lovgivning med tilhørende veileder er supplert med undersøkelser av retts- og forvaltningspraksis.

Med samme forbehold kan dette blikket til svensk rett også reise tvil om resten av Utgårds resonnement. Hvis artikkel 21 tolket i lys av artikkel 27 har det innholdet Utgård anfører, tyder denne gjennomgangen på at også Sverige har forstått disse reglene feil. Så er selvsagt ikke dette noe argument i seg selv. Hvis det er én ting NAV-skandalen bør ha lært juriststanden, så er det vel at vi ikke skal avslutte vår egen kritiske vurdering av rettskildene bare fordi noen annen har gjort vurderingen før oss.

Trygdeforordningen bør til domstolene

Uavhengig av holdbarheten av Utgårds notat, trer i alle fall en ting klarere og klarere frem: Vi får ikke lagt NAV-skandalen bak oss før innholdet av trygdeforordningen og EØS-avtalens hoveddel er avklart i domstolene. Som Kjetil Bøe Moen hos Regjeringsadvokaten uttalte til Rett24, i forbindelse med en annen trygdesak, skal man være forsiktig med å være bombastisk. Rekkevidden av EØS-retten er ofte usikker og det finnes situasjoner hvor flere løsninger kan være riktige.

Frem til vi har fått en slik avklaring er scenen åpen for både gode og dårlig funderte betraktninger om gjeldende rett. Det gir ikke sikker rettsavklaring. Det vil heller ikke rapporten fra regjeringens nedsatte granskningsutvalg gjøre. Uavhengig av hvor kyndige utvalgets medlemmer er, så er ikke den rettsoppfatningen de gir uttrykk for mer bindende for domstolene enn betraktninger fra tidligere høyesterettsdommere og ferske stipendiater.

Da regjeringen lot være å anke Trygderettens EØS-avgjørelser videre til lagmannsrett og Høyesterett, gjorde den lite annet enn å trykke på rettsavklaringens pauseknapp. En slik avklaring vil vi først få når enten straffesaker eller forvaltningssaker i NAV-oppgjøret blir brakt inn for domstolene og forelagt EFTA-domstolen.