Regjeringsadvokatens opptreden i straffesaker er problematisk

Artikkelen er signert av professorene Alf Petter Høgberg, Mads Andenæs, Christoffer Conrad Eriksen, Anders Løvlie og Benedikte Moltumyr Høgberg, Det juridiske fakultet, UiO

Høyesteretts nylig avsagte storkammeravgjørelse (HR-2025–490-S) om EØS-rettens forrang ved straff for brudd på innreiseforbud reiser flere spørsmål. Sakens materielle EØS-rettslige sider er allerede godt belyst av Bekkedal, Bøe og Sætervadet i en tidligere kommentar i Rett24.

Et annet spørsmål som fortjener oppmerksomhet er de problematiske sidene ved regjeringsadvokatens opptreden i en straffesak for å prosedere mot påtalemyndighetens korrekte fortolkning av gjeldende rett.

Tvisteloven regulerer sivile saker

Regjeringsadvokatens adgang til å «opptre» i saker for Høyesterett der hvor staten ikke er part følger av tvisteloven § 30-13 for sivile saker. Bestemmelsen slår fast at Høyesterett skal varsle Justisdepartementet, som deretter kan få adgang til å opptre i de saker hvor regler kan komme «i konflikt med» Grunnloven eller bestemmelser som følger av Norges internasjonale samarbeid. Det slås imidlertid fast at staten bare kan opptre «så langt det er nødvendig for å ivareta det offentliges interesser» i saken. Bestemmelsen fikk sin nåværende ordlyd etter at staten ble nektet å opptre i Rt. 2000 s. 1811 (Finanger I) gjennom en forutgående kjennelse i Rt. 2000 s. 1332, der Høyesterett uttalte: «Skal andre opptre i saken, krever dette uttrykkelig hjemmel.»

Tvisteloven gir nå hjemmel til slik opptreden i sivile saker. Det er ingen tilsvarende hjemmel i straffeprosessloven. Høyesterett har til tross for straffeprosesslovens ordning likevel åpnet for at regjeringsadvokaten også i straffesaker kan opptre på statens side etter en «analogi av tvisteloven». Adgangen til regjeringsadvokatens opptreden er således konstruert på siden av straffeprosesslovens ordlyd og mangler «uttrykkelig hjemmel» på strafferettens område. Dette er problematisk og flere gode grunner taler mot en slik konstruksjon:

Gode grunner taler mot regjeringsadvokatens opptreden

For det første tilsier systembetraktninger at det ikke oppstilles en slik adgang for regjeringsadvokaten i straffeprosessen. Det er flere grunner til å skille sivilprosess fra straffeprosess, og et viktig skille ligger i det forhold at påtalemyndigheten allerede representerer det «offentliges interesser», slik tvisteloven § 30-13 viser til. Det å eksponere innbyggerne for en intern uenighet i staten om innholdet av gjeldende rett er selvsagt noe som bør unngås, ikke minst når den som savner kompetanse etter lovens ordlyd legger til grunn en rettsoppfatning i strid med gjeldende rett.

For det andre er det et prinsipp i norsk rett at anklageren skal være politisk uavhengig. Dette er i motsetning til regjeringsadvokaten, som nettopp har regjeringen som klient, og som derfor har en annen rolle i prosesser for domstolene enn hva norsk påtalemyndighet har. Ved å gi en aktør som jobber på oppdrag for regjeringen en rolle i en pågående straffesak, politiseres straffeprosessen i strid med prinsippet i straffeprosessloven § 55. Der fremkommer det både at påtalemyndigheten er «uavhengig i behandlingen av den enkelte straffesak» og at «ingen kan instruere påtalemyndigheten i enkeltsaker».  Ved å tillate regjeringsadvokaten å «opptre i straffesaker» på siden av – og opposisjon til – riksadvokaten, bidrar Høyesterett til å uthule det prinsipp som lovgiver nylig har lovfestet i straffeprosessloven § 55.

For det tredje er det metodisk lite treffende å omtale adgangen for staten ved regjeringsadvokaten til å opptre i straffesaker som en alminnelig «analogisk anvendelse» av loven: Det er ikke er tale om «analogisk anvendelse» av en regel i den relevante lov (straffeprosessloven), men anvendelse av en lovregel i en lov som ikke omhandler den aktuelle prosessform. Sivile saker og straffesaker har to ulike prosessformer for domstolene, gjenspeilet i to ulike prosesslover. Det er med andre ord allerede en straffeprosesslov som ikke gir regjeringsadvokaten noe krav på slik opptreden. Når man anvender en annen prosesslovgivning, nemlig tvistelovens regler i saker der det offentlige ikke er part, er det vanskelig å se disse situasjonene som analoge – like – til situasjoner etter straffeprosessen.

For det fjerde tilsier hensynet til lovgiver og demokratiet at domstolene ikke oppstiller regler i straffeprosessen utenfor lovgiverviljen. Dersom lovgiver ønsker en slik løsning også for straffeprosessen, vil det være en smal sak å vedta en tilsvarende bestemmelse i straffeprosessloven, med de nødvendige vilkår for når slik opptreden kan tillates.

Behov for «sakens opplysning»?

I den aktuelle saken gir Høyesterett ingen begrunnelse for å tillate opptreden (HR-2024-1705-U) utover å vise til «praksis» og ordlyden i tvisteloven § 30-13.  Hensynet til «sakens opplysning» synes likevel å være begrunnelsen for beslutningen. Det helt grunnleggende prinsipielle utgangspunktet i norsk strafferettspleie er imidlertid at det er påtalemyndigheten som har den rettslige plikten til å opplyse en straffesak tilstrekkelig for domstolene.

Ved siden av dette prinsipielle utgangspunktet er det ytterligere to poeng som gjør seg gjeldende i denne saken og som slår bena under behovet for regjeringsadvokatens opptreden. Det ene er at Høyesterett selv hadde forelagt saken for EFTA-domstolen i forkant av behandlingen, og det andre er at påtalemyndigheten hadde brukt ressurser på å få saken tilstrekkelig opplyst, både i forkant av behandlingen i Høyesterett og under prosedyrene – i likhet med tiltaltes egen forsvarer. Regjeringsadvokaten hadde på sin side fått anledning til å prosedere sitt syn for EFTA-domstolen, uten at dette førte frem. Regjeringsadvokatens opptreden i Høyesterett fremstår da mer som et forsøk på omkamp og på å undergrave EFTA-domstolens legitimitet enn et forsøk på å opplyse saken ytterligere.

Særskilt og konkret begrunnelse

Storkammersaken synliggjør de uheldige sidene ved å oppstille regler på ulovfestet grunnlag på straffeprosessens område, der regjeringsadvokaten gis adgang til å opptre på statens vegne ved siden av påtalemyndigheten. Slik opptreden bør i så fall være hjemlet i straffeprosessloven. Høyesterett bør i tillegg til å kreve lovhjemmel også ta stilling til hvorvidt det foreligger et reelt behov for opptreden i den aktuelle saken, og da basert på om slik opptreden vil være «nødvendig» for at det offentliges interesser skal bli ivaretatt.

Det rettslige utgangspunktet er – og må fortsatt være – at regjeringsadvokaten ikke skal ha en rolle i straffesaker for norske domstoler, og at eventuelle unntak fra dette må begrunnes særskilt og konkret.