Riksadvokaten vil be NAV forklare 2012-vurderingen

Kjernen i det NAV forklarte mandag, er at 48 personer er blitt uskyldig dømt for bedrageri som følge av at norsk lov har vært i strid med EØS-retten. Denne feilen skal ha oppstått ved at Norge ikke fulgte opp en endring som kom inn med den nye EØS-trygdeforordningen i 2012.

I går kunne imidlertid Rett24 fortelle at Trygderetten, i 2017, la til grunn at den nye trygdeforordningen innholdsmessig var lik den gamle. Dette vil i så fall gjøre det det vanskelig å forklare hvorfor straffedommer fra før 2012 skulle være mer riktige enn de etter 2012. EØS-retten har som kjent alltid hatt forrang.

– Jeg kan ikke umiddelbart se at den tidligere forordningen ga trygdemyndighetene større handlingsrom til å kreve opphold i landet for en mottaker av ulike trygdeytelser, enn det den nye forordningen gjør, uttalte professor Halvard Haukeland Fredriksen.

Eldre saker

Foreløpig har påtalemyndigheten, på grunnlag av NAVs vurdering, kun sett på uriktige domfellelser fra tiden etter den nye forordningen. Altså fra 2012. Men nå opplyser Riksadvokatembetet at de vil be NAV om å redegjøre for den juridiske vurderingen bak dette standpunktet.

– Våre vurderinger er så langt knyttet til saker anmeldt etter inkorporeringen av forordning EØS 883/2004 Trygdeforordningen i 2012. Tidligere forordning 1481/71 kan synes å ha et noe annet innhold enn det som nå følger av art. 21, men vi vil særskilt vurdere det tidligere regelverket opp mot eldre anmeldelser og dommer, sier statsadvokat Ingrid Wirum ved Riksadvokatembetet.

– Betyr det at dere nå vil se nærmere på og vurdere også saker fra før 2012?

– Det betyr at vi spesielt vil be NAV også vurdere betydningen av den tidligere forordningen. Dersom denne får betydning for NAVs praksis, vil vi også konkret måtte gå inn i eldre saker.

Riksadvokatembetet opplyste tirsdag at brevet ennå ikke var sendt, men under utarbeidelse.

Så ingen endring

Hvorvidt EØS-retten var den samme før og etter forordningen fra 2012, er alt annet enn et enkelt spørsmål. Det som i dag er den omstridte artikkelen, artikkel 21, var artikkel 22 i den gamle forordningen. Ordlyden er imidlertid vidt forskjellig. Den gamle ordlyden er et villniss av regler og unntak, som i tillegg må tolkes i lys av grunnregelen om retten til fri bevegelse.

Hensikten med den nye ordlyden, fra 2012, var ifølge fortalen å forenkle, og å understreke betydningen retten til fri bevegelse. Men heller ikke regjeringen Stoltenberg, som i 2012 gjennomførte den nye forordningen, mente at den nye regelen innebar noen materiell endring. I gjennomføringsnotatet kan man lese:

«Formålet med den nye og moderniserte forordningen er å gjøre regelverket enklere, lettere tilgjengelig, mer brukervennlig, effektivt og moderne. Begreper, regler og prosedyrer er forenklet og rasjonalisert slik at de skal bli mer håndterlige for dem som skal administrere dem. Fremstillingen er gjort enklere for den vanlige bruker og teksten er redusert med nærmere to tredeler i forhold til forordning 1408/71.

(...)

Det dreier seg altså ikke om en grunnleggende eller gjennomgripende substansiell omlegging av selve koordineringssystemet. Grunnprinsippene for koordineringen og de viktigste trekkene i systemet er i all hovedsak de samme som før.»

Og til slutt:

«Den nye forordningen vil kunne inkorporeres i norsk rett ved forskrift på samme hjemmelsgrunnlag og vil ikke medføre behov for andre endringer i forhold til norsk rett.»

Entydig beskjed

Dagbladet påpekte i en artikkel tirsdag at Trygderetten faktisk ikke var først ute med å belyse konflikten mellom norsk lov og EØS-retten. Brochmann-utvalget skrev allerede i 2011, altså før den nye forordningen, at norske myndigheter i praksis hadde små muligheter til å hindre trygdeeksport.

– Vi hadde ingen jurister med i vårt utvalg, så vi knyttet til oss ekspertise på EU-rett for å være på den sikre siden. Den entydige beskjeden vi fikk fra eksperthold var at muligheten for forskjellsbehandling var omtrent lik null. Retten til å eksportere trygdeytelser er et kjernepunkt i EØS-avtalen, og det nasjonale handlingsrommet var minimalt. Skulle man begrense eksport, måtte man i stedet gjøre noe med velferdsordningene, for eksempel dreie satsingen fra kontantoverføringer til tjenester, som man jo ikke kan ta med seg, sier professor Grete Brochmann til Dagbladet.

John Chr. Elden, som var forsvarer i den eneste av disse sakene som har vært innom Høyesterett, skriver onsdag morgen:

– Langt fra opplagt

I den juridiske vurderingen NAV har gjort i forbindelse med den pågående opprullingen, som altså mandag kulminerte i kunngjøringen av minst 48 justismord, skriver NAV:

«Når det gjelder retten til kontantytelser ved opphold i en annen EØS-stat, er det som nevnt store forskjeller mellom ny og gammel forordning. Artikkel 22 i forordning 1481/71 gir etter sin ordlyd kun rett til kontantytelser i noen situasjoner og på visse vilkår. Artikkel 21 i den nye forordningen er derimot formulert som en generell adgang til eksport av ytelsen både ved bosted og opphold i utlandet. Dette tilsier at det ikke gjaldt noen slik generell rett til å beholde ytelsen ved opphold i en annen EØS-stat etter den gamle forordningen. Trygdeforordningens regler er av positivrettslig karakter. Vi har ikke funnet kilder som kan tyde på at retten til å beholde ytelsen ved opphold i en annen EØS-stat var generell og ubetinget etter forordning 1481/71, slik den er i artikkel 21 i den nye forordningen. Vi finner det riktig å ta utgangspunkt i ikrafttredelsen av ny forordning da denne retten ble positivrettslig regulert.

Professor Halvard Haukeland Fredriksen er ikke umiddelbart overbevist.

– NAV ser ut til å lese forordningene løsrevet fra den underliggende hovedregelen om rett til å søke arbeid i hele EØS uten noen form for diskriminering, inkludert de trygderettigheter som følger med arbeidsforholdet. Utgangspunktet er at det er begrensninger på retten til å ta med seg opparbeidete trygdeytelser som må rettferdiggjøres, og den omstendighet at man har krysset en landegrense i EØS er ikke i seg selv nok. Verken før eller etter 2012. Det NAV her egentlig gjør, er å lese den eldre forordningen slik at den tillot flere unntak fra hovedreglene i EØS-avtalens hoveddel. Det er mulig, men langt fra opplagt, og det krever etter mitt syn en mer utførlig begrunnelse enn den NAV tilbyr i dette brevet.

Ordlyden

For spesielt interesserte kan tilføyes at den gamle artikkel 22, som altså i 2012 fikk ny språkdrakt og eventuelt nytt innhold, lød slik (Teksten er kopiert fra NAVs redegjørelse. Det kan lønne seg å fylle kaffekoppen før du begynner):

1. En arbejdstager, som opfylder de i den kompetente stats lovgivning foreskrevne betingelser for ret til ydelser, i givet fald ved iagttagelse af bestemmelserne i artikel 18, og

a) hvis tilstand under er ophold paa en anden medlemsstats omraade kraever oejeblikkelig ydelse af hjaelp, eller

b) som efter at have opnaaet ret til ydelser fra den kompetente institution faar tilladelse af denne institution til at vende tilbage til den medlemsstat, hvor han er bosat, eller til at flytte til en anden medlemsstats omraade, eller

c) som af den kompetente institution faar tilladelse til at rejse til en anden medlemsstat for dér at faa den efter hans tilstand fornoedne behandling,

har ret til:

i) naturalydelser, der for den kompetente institutions regning ydes af opholdsstedets eller bopaelsstedets institution efter den lovgivning, der gaelder for denne institution, som om han var forsikret dér, dog saaledes at det tidsrum, for hvilket disse ydelser kan udredes, afhaenger af den kompetente stats lovgivning;

ii) kontantydelser, der udbetales af den kompetente institution efter den for denne institution gaeldende lovgivning. Efter aftale mellem den kompetente institution og opholds - eller bopaelsstedets institution kan disse ydelser dog udbetales af den sidstnaevnte institution for den foerstnaevnte institutions regning efter bestemmelserne i den kompetente stats lovgivning.

2. Den i stk. 1, litra b), kraevede tilladelse kan kun naegtes, saafremt det godtgoeres, at den paagaeldendes flytning maa antages at kunne bringe hans helbredstilstand i fare eller vanskeliggoere en gennemfoerelse af laegebehandlingen.

Den i stk. 1, litra c), kraevede tilladelse kan ikke naegtes, naar den fornoedne behandling ikke kan ydes den paagaeldende paa den medlemsstats omraade, hvor han er bosat.