– Det er få som har mye å være stolt av, uttalte Finn Arnesen før helgen. I rapporten som tirsdag ble overlevert til arbeids- og sosialministeren, blir aktørene analysert og kritisert i tur og orden. Men ingen må tåle hardere kritikk enn Nav selv, som skulle være Norges fremste fagekspertise på feltet.
Utvalget mener alvoret i saken kunne vært avdekket allerede i årsskiftet 2018/19, dersom fagkompetansen var blitt brukt, og samhandlingen innad i Nav var bedre:
«Utvalget er kjent med at minst én sentral ansatt i Nav Klageinstans var oppmerksom på at saker med så lange opphold og høye beløp som den saken klageinstansen ville bringe inn for lagmannsretten høsten 2018, kunne være potensielle straffesaker dersom de også ble fulgt opp fra Nav Kontrolls side. Utvalget har likevel ikke funnet spor av at dette er formidlet i klartekst, verken til direktoratet eller departementet, eller til Nav Kontroll.»
Utvalget er dessuten sterkt kritisk til at Nav ikke tok Trygderettens avgjørelser fra 2018 videre til lagmannsretten, eller endret praksis tidligere. I ett tilfelle ble vedtaket omgjort, samtidig som øvrig praksis ble opprettholdt for andre, noe utvalget karakteriseres som «uakseptabel forskjellsbehandling»:
«Håndteringen av denne saken innad i Nav-systemet bærer etter utvalgets syn preg av mangel på varslingskultur, ansvarspulverisering og en uakseptabel mangel på proaktivitet. Dette er et lederansvar, og bør ikke skyves over på enkeltmedarbeidere. (...) Det er etter utvalgets syn illustrerende at ledelsen i ytelseslinjen, Nav Kontroll, Nav Arbeid og ytelser og Nav Klageinstans, ikke evnet å koordinere håndteringen av saken, på tross av at samtlige er representert i ytelsesdirektørens ledergruppe. Det er etter utvalgets syn en av kjerneoppgavene til ledergruppen å sikre at enhetene samhandler godt, også i faglige spørsmål.»
Aktørene
Men det er ikke bare Nav som må tåle kritikk. Oppsummeringsvis er det absolutt ingen som kommer godt ut av utvalgets funn, og foruten slakten av Nav, får de fleste aktørene sine pass påskrevet i tur og orden:
Regjeringen Stoltenberg II, som innførte trygdeforordningen i 2012, fulgte ikke utredningsinstruksen. Heller ingen andre regjeringer har sett EØS-problemstillingen. Utvalget har i arbeidet fått innsyn i alle relevante R-notater tilbake til Gro Harlem Brundtlands tid.
Departementet har ikke drøftet EØS-dimensjonen i forarbeidene.
Akademia har verken gjennom forskning eller undervisning bidratt til en problematisering av hvilke forpliktelser som følger av EØS-retten på dette området.
Trygderetten kunne oppdaget feilen tidligere, men manglet effektive tiltak for å sikre kunnskapsdeling, slik at dommerne har hatt «varierende forutsetninger for å se EØS-relaterte problemstillinger». Utvalget mener også at Trygderetten burde vurdert å sette utvidet rett da saken kom på spissen.
I straffesakssporet bærer saken etter utvalgets syn preg av at forvaltningens lovforståelse ukritisk er lagt til grunn, og utvalget skriver: «Påtalemyndigheten og domstolene har en viktig oppgave i å trygge rettssikkerheten til enkeltmennesker i møte med staten. Den oppgaven har de feilet i.» Utvalget sier ikke noe definitivt om i hvilken utstrekning en styrking av rettshjelpstilbudet ville ha gjort en forskjell, men mener det er grunnlag for å anta at manglende rettshjelp eller advokatbistand ikke «har hatt avgjørende betydning for identifiseringen av relevante EØS-rettslige problemstillinger.»
Disse blir «frikjent»
To aktører som i liten eller ingen grad får kritikk, er nå avgått arbeids- og sosialminister Anniken Hauglie (H), og Regjeringsadvokaten.
Om departementets håndtering i 2019, som var Hauglies ansvar, skriver utvalget at informasjonen som ble gitt fra Nav før praksisomleggingen var ufullstendig, og at departementet dermed ikke ble oppmerksom på at sakskomplekset omfattet potensielle straffesaker. Utvalget skriver videre at departementets tilsagn om at praksis skulle endres, skjedde «på bakgrunn av vurderingen fra direktoratet om at en endring ville ha små økonomiske og administrative konsekvenser».
Først 2. september ble departementet orientert om det potensielle alvoret i saken. Det ble da avtalt et møte, som ble holdt 13. september. Umiddelbart etter foreslo departementet at Nav skulle spørre Regjeringsadvokaten til råds. Det tok likevel nesten tre uker før Nav sendte den formelle henvendelsen til RA.
Svaret kom 21. oktober, og RAs konklusjonen var at praksis hadde vært feil. Fram til dette tidspunkt hadde Regjeringsadvokatembetet ingen foranledning til å gå inn i det spørsmålet som denne saken handler om, konkluderer utvalget.
Les: Regjeringsadvokatens råd ble spikeren i kista
Ett utvalgsmedlem, advokat Kristin Bugge Midthjell, skriver en særmerknad der hun er mer kritisk til departementet og politisk ledelse, enn hva resten av utvalget er. I merknaden skriver hun at hun til tider opplever departementet som ansvarsfraskrivende. Midthjell trekker frem en straffesak som ble behandlet 16. september, og skriver at det ser «ut til at både direktoratet, departementet og politisk ledelse valgte å la en person bli dømt for grovt trygdebedrageri, med stor fare for en eventuell ubetinget fengselsstraff, istedenfor å først og fremst forsikre seg om at ingen ble dømt for handlinger som muligens ikke var straffbare. Dette er i så fall svært alvorlig.»
Manglende drøfting
Professor Finn Arnesen, som har ledet arbeidet, mener hovedproblemet som er avdekket gjelder det gjennomgående fraværet av EØS-rettslige vurderinger.
– Forordningene blir i og for seg korrekt inkorporert, og det fremgår av gjennomføringsforskriften at folketrygdloven gjelder med de begrensninger som følger av forordningene. Men det hjelper jo lite når det ikke gjøres tilstrekkelige drøftelser eller analyser av hva disse EØS-bestemmelsene faktisk går ut på, hvordan de forholder seg til folketrygdloven eller tilpasninger i lovteksten. Da blir det vanskelig for den jevne rettsanvender å lese loven.
– Men Arnesen – jeg skjønner at dette er utenfor mandatet, men om vi forsøker å ta et skritt tilbake: Vi har her en handling – ikke-godkjente utenlandsreiser med ytelser – som lovgiver i hvert fall har ment å forby. Denne loven settes til side av en traktat som staten, åpenbart, ikke har overskuet konsekvensene av. Vi har nå satt nasjonens fremste eksperter til å granske hva staten egentlig har forpliktet seg til. Og de er ikke engang enige om svaret. Er dette et demokratisk forsvarlig system?
– Jeg vet ikke om jeg deler premisset for spørsmålet. Om du leser artikkel 21 og samtidig tar i betraktning reglene om fri bevegelighet, mener jeg nok at et krav om opphold i Norge for rett til ytelser bør gi grunn til noen refleksjoner.
– Jeg har lest den noen ganger.
– Det som er demokratisk betenkelig, er at det verken skjer noen grundig redegjørelse for forordningens bestemmelser, eller diskusjon av hvordan de forholder seg til folketrygdlovens bestemmelser underveis i implementeringsprosessen. Noe annet er at vi har underlagt oss et system der vi har begrenset innflytelse på lovgivningsprosessen i EU, men det blir en helt annen diskusjon.
– Hva skjer om Høyesterett ikke er enig flertallets juridiske konklusjon?
– Jeg mener at de læringspunktene vi fremhever står seg like sterkt uansett hva Høyesterett kommer til. Det er fraværet av diskusjon vi kritiserer, ikke primært det resultatet man er kommet til.
– Men du selv da? Som fagansvarlig for EØS-rett ved UiO gjennom så mange år? Hva er ditt ansvar?
– Ja, det kan du si. Jeg sa vel allerede da saken sprakk at jeg åpenbart ikke har gjort jobben min godt nok. Trøsten er at i EØS-rettsboka, så er det faktisk et kapittel om EØS-rettens betydning for trygderettens områder. Det var Sten Foyn som skrev det, og det har stått der siden 1994. Men i trygderetten finner man ingenting om dette. Jeg tror dette kan ha sammenheng med at EØS-rett undervises som et egen disiplin, og så glemmer man at det faktisk er en EØS-dimensjon ved nær sagt alle rettsområder.
