Kommunal- og moderniseringsdepartementet sendte før påske ut et høringsnotat om endringer i plan- og bygningsloven. Høringsfrist er 1. september 2020. I notatet foreslår KMD nok en gang å gjøre endringer i dispensasjonsbestemmelsen i plan- og bygningsloven. Sist gang var i 2017.

Les også: Vil ikke omgjøre ulovlige strandsonedispensasjoner

Helt grunnleggende for et hvert lovendringsforslag bør være å slå fast hvorfor man ønsker å gjøre en endring. Det neste bør være å vise hvordan et lovendringsforslag svarer til intensjonene i den vedtatte loven.

Professor Inge Lorange Backer skriver treffende om dette: Det aller første steget mot ny lovgivning er å klargjøre behovet. Er situasjonen utilfredsstillende og bør endres? (Backer, «Loven – hvordan blir den til?» 2013 s. 32)

I dag oppstiller plan- og bygningsloven § 19-2 andre ledd to kumulative vilkår for å gi dispensasjon.

(1.) Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. (2.) I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering.

I høringsnotatet foreslås bestemmelsen endret til:

(1.) Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, hensynene i lovens formålsbestemmelse eller andre nasjonale eller regionale interesser blir vesentlig tilsidesatt. (2.) Fordelene ved å gi dispensasjon må være større enn ulempene.

Begrunnelsen for lovendringen er svak. Konsekvensene av lovendringen kan bli store.

Vurderingen av om vilkårene for å gi dispensasjon er tilstede er i dag et rettsanvendelsesskjønn. Departementet legger til grunn at vilkåret «vesentlig tilsidesettelse» fremdeles skal være rettsanvendelse, men at bestemmelsens andre vilkår ikke skal kunne overprøves av domstolene. Det legges også til grunn at fylkesmannen i sin prøving av det andre vilkåret skal legge stor vekt på det kommunale selvstyret, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd. Forslaget fra departementet innebærer også at kravet til interesseovervekt i det andre vilkåret forsvinner.

Departementet ønsker å styrke det kommunale selvstyret. Hva legger departementet i dette? Kommunene er gitt vide fullmakter til å vedta rettslig bindende planer. I dette ligger allerede en betydelig grad av selvstyre. Her er vi også ved kjernen av min kritikk av departementets høringsnotat. Min kritikk retter seg mot to hovedpunkter.

For det første må en argumentasjon som knytter seg til styrking av det kommunale selvstyret plasseres inn i et større rettslig bilde. Dispensasjoner dreier seg i stor grad om unntak fra arealplaner kommunen selv har vedtatt. Det som kjennetegner planprosessene er stor mulighet for medvirkning fra kommunes innbyggere, organisasjoner og andre myndigheter. Prosessene er transparente og stiller strenge krav til utredning. I realiteten dreier lovforslaget seg om å gi lokalpolitikere større makt til å fravike deres egne planer. Planer som lokalbefolkningen selv i stor grad har medvirket til.

For det andre vil departementets forslag svekke kontrollen med kommunenes dispensasjoner. Dette er ingen utilsiktet virkning. Departementet sier rett ut at forslaget vil innebære begrensninger i fylkesmannens og domstolenes kontroll med kommunenes dispensasjoner.

En påstått styrking av det kommunale selvstyret gjennom å senke terskelen for å gi dispensasjon og å svekke kontrollen i og med forvaltningen, bør man være kritisk til. Dette vil bidra til å undergrave det som nærmest kan sies å være hovedintensjonen i plan- og bygningsloven av 2008, nemlig at arealbruk skal styres gjennom planer, ikke enkelttillatelser og dispensasjoner. Energi- og miljøkomiteen på Stortinget var tydelig da departementets forrige forslag til endringer i dispensasjonsbestemmelsen ble behandlet i 2017. Komiteen uttalte:

«Komiteen legger til grunn at utbygging som hovedregel skal skje i medhold av plan og etter behandlingsreglene og oppfyllelse av materielle krav i lovens byggesaksdel med forskrifter. Kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner er rettslig bindende etter sitt innhold med arealformål og bestemmelser. Fra ovennevnte hovedregel er det gitt en åpning for å gi dispensasjon fra planer. Dispensasjonsbestemmelsene er begrunnet ut fra at det i enkelte tilfeller er behov for å gjøre unntak eller tillate avvik. Grunnlaget for å kunne gi dispensasjon må betraktes som en praktisk sikkerhetsventil. (Min understrekning)»

Departementet vil selvsagt kunne svare ut min kritikk her med at lovforslaget handler om politikk, ikke juss. Så enkelt er det etter mitt syn ikke. Man må kunne forvente at departementet gjør en grundig jobb med et høringsnotat. I dette ligger selvsagt også det å presentere lovforslaget på en måte som gjør at borgerne, organisasjoner, media og senere eventuelt også Stortinget har et godt faglig grunnlag for å ta stilling til forslaget. En grundig og etterrettelig prosess er ikke bare et spørsmål om politikk, men også juss.

Departementet vil trolig også i denne sammenheng trekke frem at det har tillit til kommunene. Tillit til forvaltningen er etter mitt syn betinget av at det skjer en kontroll i og med forvaltningen. Jeg er overbevist om at departementets forslag vil svekke tilliten til forvaltningen på sikt.

Dagens dispensasjonsbestemmelse bygger opp under lovens hovedintensjon om at arealbruk skal styres etter planer. Håndheves bestemmelsen korrekt bidrar den klart til en restriktiv dispensasjonspraksis. Forslaget bryter med dette, og svekker arealplanenes betydning. Hensynet til miljøinteresser, forutsigbarhet, rettssikkerhet, likebehandling, tillit til forvaltningen og plan- og bygningslovens system tilsier at forslaget bør bli liggende i departementets skuffer etter høringen.

Medias avsløringer i ulike saker de siste årene inviterer til skjerpet kontroll i og med forvaltningen, ikke svekket kontroll.