På kunngjøringsdatabasen for offentlige anskaffelser – Doffin – kan vi i disse dager lese en kunngjøring som er norsk lovgivningshistorie: Nærings- og fiskeridepartementet har utlyst oppdraget: «Juridisk bistand – Utarbeidelse av forslag til ny foreningslov.»
Dette er ikke resultatet av en grunnleggende debatt i norsk offentlighet om hvordan vi bør lage lover. De færreste har nok fått med seg utlysningen. Kanskje ikke en gang regjeringen.
Rett24 omtalte kunngjøringen sist uke
Stolt tradisjon
Banklovkommisjonen, Straffelovkommisjonen, Aksjelovutvalget, Forvaltningslovutvalget, Barnevernlovutvalget, Rusreformutvalget, Opplæringslovutvalget, Havne- og farvannslovutvalget: Norge har en stolt samarbeids- og konsensusbasert lovgivningstradisjon, der selve krumtappen er lovforslag utredet i bredt sammensatte lovutvalg.
Uavhengig, åpen og inkluderende lovprosess
Utvalgene er egne forvaltningsorganer, uavhengige av regjeringen og departementet og styres av kjente og viktige regelverk som forvaltningsloven, arkivlova og offentleglova. I utvalgene sitter eksperter på ulike fag, organisasjoner og folk som har erfaring fra samfunnsområdet man skal lovgi om. Utvalgene møter andre eksperter, organisasjoner og folk, innhenter utredninger, holder høringer, og seminarer. En åpen og inkluderende prosess med lovutvalg, gir flere muligheter til å være med, og det bidrar til et sterkt demokrati gjennom deltakelse og representasjon.
Ved første øyekast kan det se ut som om lovutvalgene bruker lang tid og er ineffektive: Det er jo så mange møter, så mange som skal høres, meningsbrytninger og diskusjoner – lange og harde diskusjoner! Men det er nettopp denne prosessen som gjør at resten av lovprosessen ofte kan gjennomføres uten store konflikter: Interesser er avstemt og avveid, de fleste argumenter er kjent og løsninger er luftet og prøvd ut. Utvalgsmetoden bringer ulike meninger, interesser og motsetninger til bords med én gang. Det forplikter og er krevende. Men å meningsbryte seg frem til felles virkelighetsforståelse, klarlegge uenigheter og inngå kompromisser tidlig i prosessen kan forhindre eskalerende konflikter og polarisering. Det er god grunn til å tro at nettopp dette er en viktig årsak til at norsk lovprosess og lovgivningspolitikk i liten grad er preget av polarisering og konflikt, og at vi forholder oss til noenlunde like fremstillinger av virkeligheten.
Ikke bare er dette demokratibyggende. Det er også effektivt. Sammenlignet med andre land bruker Norge lite ressurser på håndheving av lovene i politiet, forvaltningen og domstolene. En viktig årsak er tilliten og legitimiteten til lovgivende og lovhåndhevende institusjoner, som blant annet skyldes den brede og demokratiske lovprosessen. En god lovprosess gir en legitim lov, en god lov.
Truet
Det er denne stolte tradisjonen Nærings- og fiskeridepartementet utfordrer når departementet legger utredningen av en helt ny lov ut på anbud.
Men, kan man innvende: «Dette er bare tale om en liten foreningslov.» Til det holder det å sitere departementets egen beskrivelse i kunngjøringen: «Foreninger har stor betydning i Norge. Det frivillighetsbaserte, sivile samholdet organiseres hovedsakelig gjennom foreninger. Samtidig brukes foreningsformen som grunnstruktur i en rekke andre sammenhenger …».
Departementet insisterer på at fremgangsmåten er vanlig. Det er den helt klart ikke. Tvert om, den er unik. Insisteringen er i seg selv urovekkende – er det en forestilling i Nærings- og fiskeridepartementet om at dette er normen for god lovutredning?
Anbudet er lagt opp på vanlig forretningsvis, og det er mer enn sannsynlig at loven vil bli skrevet i et advokatfirma. Advokatfirmaer har utført mang en juridisk betenkning for departementer. Det er flere spørsmål man kan stille til slik utredning, men utredning av gjeldende rett er tross alt utøvelse av et faglig håndverk: Det er operasjonaliseringen av allerede vedtatt politikk. Det er noe helt annet å sette advokatkontorer til å utrede nye lover, altså berede grunnlaget for vedtakelsen av ny politikk.
For et departement kan det være i overkant spennende å sette ned et utvalg. Utvalget arbeider uavhengig og kan fremme forslag som verken departementetsbyråkratene eller politisk ledelse er fornøyd med. Mulighetene for påvirkning og instruksjon er begrenset. Nettopp denne uavhengigheten er en viktig årsak til den tverrpolitiske tilliten til slike utredninger, det er ikke kjøp og salg, det er ikke et bestillingsverk.
I anbudsgrunnlaget skriver departementet at det «ønsker å ha løpende kontakt vedrørende arbeidet, aktuelle problemstillinger og fremdrift. Derfor skal det holdes jevnlig kontakt mellom utreder og Nærings- og fiskeridepartementet». Det er lettere for et departement å påvirke og styre en prosess om det utføres av en ekstern oppdragsgiver, og særlig om det skjer innenfor rammen av et advokatkontor. (Det er en kjent sak at professorer kan være vriene å styre.)
Lovutvalgenes åpenhet og meningsbrytning preger nok ikke advokatkontorene, der advokatfullmektigen skriver etter partnerens instruksjoner. Men gode utredninger skrives ikke i ro og mak. Dersom motargumenter dukker opp sent, kan utredningen havne i skuffen. Dersom motargumentene ikke dukker opp, er det et enda større problem.
Departementet peker på at det skal sørges for god involvering gjennom to – 2 – innspillsmøter i Trondheim og Bergen, arrangert av departementet. Alle som har vært på slike møter vet at det ikke gir stort. Jeg har selv vært medlem i tre lovutvalg. Sist som leder av Opplæringslovutvalget. I Opplæringslovutvalgets arbeid gjennomførte vi flere møter og seminarer med en bredt sammensatt referansegruppe, og over 50 eksterne møter med andre enn referansegruppen, 17 utvalgsmøter, de fleste over to dager, og til slutt jobbet vi 50 timer i skriveverksted med Språkrådet.
Ja, kan man innvende, det skal jo uansett være en høring av utredningen når den foreligger: Høringsrunder er fint og viktig, men det er ikke til å stikke under en stol at organisasjoner og personer har begrenset kapasitet til å vurdere lovforslag inngående i en høringsrunde. Grunnarbeidet som gjøres av den som skriver lovforslaget, er svært viktig for den videre lovbehandlingen.
Borgerplikt
Det er ikke godt honorert å sitte i et lovutvalg. Medlemmene gjør det nok fordi de føler et samfunnsansvar, de ser på det som en borgerplikt.
Det er ingen tvil om at lovutredning på anbud kan være god butikk. Det er ikke vanskelig, rent teknisk, for en god jurist med skolering som lovskriver i departementene, å skrive en lovutredning raskt. Så raskt at selv en Aker Brygge-advokat kan bli fornøyd med betalingen per time. Adskillig prestisje gir det også. Det er dessuten stor makt i å forberede en lov. Hele prosessen etter rapporten vil kretse rundt forslaget. Tilgang til makt har verdi, også i vårt samfunn.
Rettsstat og demokrati
Loven er ikke bare en tekst, den er rettsstat, demokrati, samfunn og erfaring. Å sette de(n) beste juristen(e) alene for å skrive en lovtekst, er en dårlig oppskrift. Jeg har erfart det. I meningsbrytningen og utvekslingen med eksperter fra andre fag og folk med erfaring fra livsområdet det er snakk om, lærer jeg. Jeg blir til vi. Det er et utrednings- og forfatterfelleskap som gir et bedre resultat. Utvalgenes sammensetning og arbeidsmåte er en god vaksine mot virkelighetsfjerne og uforpliktende skrivebords-svermerier, det er også en god vaksine mot at særinteresser får påvirke lovarbeidet utilbørlig.
Det er for lite diskusjon om måten vi lager lover på i Norge. Selv om det er mye som tyder på at vi har et godt fungerende system, er det flere kritiske spørsmål man bør stille: Hvem skal sitte i utvalgene? Skal politikere være med? Skal interesseorganisasjoner være med? Hvem er egnede eksperter? Hvem skal ansette sekretariatet? Er konsekvensutredningene gode nok? Utredes alternativer på en god nok måte? Kan det bli for mye konsensus?
Dersom vi ønsker å endre måten vi lager lover på, må i alle fall den prinsipielle diskusjonen løftes høyt i offentligheten. Endringer bør ikke snikes inn i et anbudsgrunnlag, med frist på tre uker midt på sommeren.
Uansett den prinsipielle diskusjonen, er det liten tvil om at lovutvalgene fortsatt nyter stor tillit blant politikerne og ellers i samfunnet. Det er nok ikke denne delen av norsk lovgivningstradisjon vi bør vurdere å endre først.