Høsten og vinteren 2017/2018 kom de første kjennelsene fra Trygderetten om at norsk praksis var i konflikt med EØS-forpliktelsene. I dokumentene Arbeids- og sosialdepartementet nå har oversendt til Kontroll- og konstitusjonskomitéen, fremgår det at NAV Klageinstans, som følge av kjennelsene, utarbeidet en drøftelse av forholdet mellom folketrygdeloven og den nå så berømte artikkel 21 i trygdeforordningen.
Konklusjonen var at man ikke delte Trygderettens tolkning. NAV Klageinstans ba derfor eksplisitt om at kjennelsene skulle ankes, slik at man kunne få en avklaring i en høyere rettsintans.
Dette ble som kjent aldri gjort. Man valgte i stedet å legge om praksis. Men dette tok lang tid, og i dokumentpakken departementet nå har offentliggjort – som er på mange hundre sider – fremkommer detaljert informasjon om hvorfor.
Dekket ikke ferier
I et notat datert 5. juli 2018, ligger grunnlaget for den rettslige vurderingen som ble stående inntil helomvendingen i 2019. Her fremgår det at klageinstansen mente trygdeforordningen rett og slett ikke omfattet typiske feriereiser til utlandet. Forordningen dekket, mente klageinstansen, kun situasjoner der man varig eller midlertidig bosatte seg i utlandet. I disse tilfellene ga forordningen rett til å ta med ytelsene.
For vanlige feriereiser, derimot, gjaldt bare de grunnlegggende EØS-prinsippene. Klageinstansen konkluderer med at den norske begrunnelsen for å begrense adgangen til korte reiser, var tuftet på ikke-diskriminerende hensyn i EØS-rettslig forstand, og derfor tillatt.
Begrunnelsen
Argumentasjonen er i korthet slik:
Trygdeforordningen artikkel 21 gir rettigheter til den som «bor eller oppholder seg i» et annet EØS-land. Ordet «opphold» er i forordningens artikkel 1 nærmere definert som «midlertidig bosted», eller «temporary residence», som det heter i den engelske versjonen. Klageinstansen legger til grunn at disse begrepene, etter deres ordlyd, ikke dekker den typiske feriereise. Disse reisene faller derfor helt utenfor bestemmelsen i artikkel 21. I notatet heter det videre: «Medlemslandene kan derfor regulere retten til kontantytelser ved kortvarige opphold i sin internlovgivning under forutsetning av at det ikke skjer en diskriminering.»
NAV drøfter deretter de hensynene som begrunner en hovedregel om opphold i Norge ved denne typen kontantytelser. Dette handler om at plikten til å møte ved innkalling til lege, plikten til å møte ved innkalling til NAV, og plikten til å delta på tiltak, «normalt vil være vanskeligere ved opphold i utlandet». Og videre:
«Kravet om opphold i Norge vil videre gjøre det enklere å gjennomføre kontroll med at vilkårene for ytelsene fortsatt er oppfylt. Dette er momenter som vil kunne begrunne hvorfor vi har oppholdskrav for rett til ytelsene (...)»
Av dokumentene departementet nå har frigjort, fremkommer det at en fagavdeling i NAV Klageinstans hadde dette notatet klart 14. mai 2018.
Tidslinjen videre
Selv om notatet var klart allerede i mai, er det først 5. juli notatet blir videresendt fra NAV Klageinstans til direktoratet.
12. oktober sender NAV Klageinstans en ny mail til direktoratet, der det fremgår at de er svært utålmodige etter en tilbakemelding på notatet. En seniorrådgiver skriver:
«Jeg får stadig forespørsler etter denne saken. Den har betydning for mange områder – "halve KA" venter på svar. Kan dere si noe om når dere får sett på saken.»
Klageinstansen ber også direktoratet, dersom den deler deres tolkning av artikkel 21, om å anke Trygderettens siste kjennelse om arbeidsavklaringspenger:
«Vi vurderer saken som egnet for søksmål. Den har et forholdsvis enkelt og «rent» faktum, og Trygderetten har en meget tydelig rettskildebruk. Vår begrunnelse for å ta ut søksmål i saken er lik den vi redegjør for i notatet.»
6. november purrer klageinstansen nok en gang på svar, og skriver: «Vi er nødt til å minne om denne. Det er helt nødvendig med rask avklaring på ankespørsmålet».
Direktoratet svarer at avklaringen er forsinket grunnet sykdom.
19. november mottar direktoratet et brev fra Trygderetten om at Trygderetten på egen hånd vurderer å bringe saken til EFTA-domstolen, ettersom NAV ikke følger opp kjennelsene deres.
12. desember fremkommer det i en epost at sykdom fortsatt forhindrer direktoratet fra å gi klageinstansen en avklaring på hva de tenker om notatet fra juli.
18. desember vil tydeligvis ikke klageinstansen vente lenger. I stedet trykker den selv på pauseknappen, mens den konstaterer at notatet fra juli «dessverre ikke har resultert i nødvendige avklaringer enda». Avdelingsdirektørene får beskjed om at «all behandling av klage- og ankesaker som gjelder eksport av kontantytelser i EØS-området», skal stanses «fra i dag», og at direktoratet vil bli orientert om beslutningen.
20. desember 2018 ber direktoratet om et møte med departementet, for å drøfte saken. Direktoratet legger her også ved forslag til fire spørsmål som bør sendes til EFTA-domstolen for avklaring. Ett av spørsmålene er: «Skal vanlig ferie, besøksopphold og opphold som ikke karakteriseres som "midlertidig bosted" i
utlandet falle utenfor artikkel 21?»
16. januar 2019 sender Arbeids- og sosialdepartementet en forespørsel til UD, for å undersøke om Trygderetten i det hele tatt har anledning til å be EFTA-domstolen om uttalelser. Av epost-korrespondansen fremgår det at UDs rettsavdeling bruker nøyaktig 20 minutter, fra klokken 13.21 til 13.41, på å besvare dette bekreftende.
18. januar 2019 holdes det første møtet mellom NAV og departementet om EØS-problemstillingen.
24. januar 2019 sender direktoratet deres videre strategi til departementet. Der fremkommer det at direktoratet ikke deler konklusjonen i notatet fra sommeren 2018. Videre står det, som Rett24 omtalte 30. oktober, at direktoratet har snudd hva gjelder spørsmålet om å bruke EFTA-domstolen. De fire spørsmålene til domstolen er borte, og direktoratet skriver i stedet:
«Etter direktoratets syn vil det også være å foretrekke at man endrer norsk praksis i stedet for å få en avgjørelse fra EFTA-domstolen. Vi bygger vår oppfatning på at norske myndigheter, ved å endre praksis i større grad vil ha muligheten for selv å vurdere hvilken betydning et midlertidig utenlandsopphold skal ha for retten til de aktuelle ytelsene enn om vi får en uttalelse fra EFTA-domstolen om betydningen av forordningens artikkel 21.»
Ut over vinteren og våren 2019 blir NAV og departementet enige om å justere praksis.
23. april 2019 blir den siste anmeldelsen på grunnlag av denne type utenlandsopphold levert.
RA kobles inn
30. august 2019 går det et brev fra direktoratet til departementet om at endringen også vil kunne få konsekvenser for straffesaker bakover i tid, og at endringen derfor vil kunne få langt større betydning enn man hittil hadde sett for seg.
13. september holdes nytt møte mellom direktoratet og departementet.
17. september blir Regjeringsadvokaten koblet inn, og bedt om å vurdere saken. I en etterfølgende epost finnes en henvisning til Regjeringsadvokatens foreløpige konklusjon om at det her er «lite rom for skjønn», men at RAs fulle vurdering ikke vil bli klar før første uken i oktober. Denne vurderingen er ikke vedlagt i de dokumentene som nå er blitt offentliggjort.
27. september fremkommer det at juridisk seksjon har fått ansvar for å orientere Riksadvokaten.
16. oktober blir Riksadvokaten orientert. Kort tid senere blir også Gjenopptakelseskommisjonen og Domstoladministrasjonen orientert.
27. oktober kommer det endelige teppefallet, der direktoratet skriver:
«Etter en samlet vurdering finner vi at begrepet opphold, omfatter både kortvarige og mer langvarige opphold. Det sentrale ved begrepet er det midlertidige aspektet, sml. definisjonen av bosted. Begrepet opphold vil således omfatte alle tilfeller av tilstedeværelse i en annen EØS-stat, bortsett fra bostedstilfellene. Vi kan ved en ny gjennomgang ikke se at det er noe fritt skjønn her som kan gi Arbeids- og velferdsetaten rett til å avslå ytelsen dersom vilkårene først er oppfylt.»
Mandag 28. oktober holdes pressekonferansen.
