Norge er felt i EFTA-domstolen for å ikke la trygdeforordningen få anvendelse på overgangsstønad til enslig mor eller far. Norge er ikke alene om å ønske begrenset tilgang til trygdeytelser for personer med svakere tilknytning til landet. Kampen om å holde overgangsstønaden utenfor trygdeforordningen bør likevel legges død.
At Norge tapte saken for EFTA-domstolen ser ikke ut til å overraske mange. Ikdahl viser til Trygdekoordineringsutvalgets vurdering, Bekkedal og Andenæs mener det ikke har vært snakk om noen blindsone, men en «bom». De rettslige utgangspunktene er kanskje enkle, men nyansene kan invitere til diskusjon. Likevel virker svaret nokså klart: Det meste taler for at overgangsstønaden må være omfattet av trygdeforordningens virkeområde.
Upresis omtale fra EFTA-domstolen
EFTA-domstolens omtale av ordningen er dessverre ikke veldig presis. Domstolen mener at overgangsstønaden må være omfattet av trygdeforordningen fordi den er en stønad som «letter (…) en enslig forelders økonomiske byrde», og «reduserer de økonomiske ulemper» som følger av at en enslig forelder gir «avkall» på yrkesaktivitet fordi hen vil «vie seg til oppdragelsen» av et lite barn. Etter EFTA-domstolens syn er det ikke diskvalifiserende om ytelsen «oppmuntrer til arbeid eller utdanning», så lenge den dekker minst én eller flere av risikoene nevnt i forordningen.
Folketrygdlovens vilkår beskriver tilsynelatende en annen ytelse. Man må være «ute av stand» til å forsørge seg selv, og det kreves årsakssammenheng med omsorg for et barn. Hvis man «gir avkall» på yrkesaktivitet uten rimelig grunn, får man ikke overgangsstønad før etter en karensperiode på seks måneder. Stønaden «oppfordrer» ikke til yrkesaktivitet og utdanning, den krever det, dersom barnet er over ett år. Overordnet skal ikke ytelsen «lette» en økonomisk byrde, den skal sørge for et minimum av inntekt til livsopphold.
Også deler av kommentarene i etterkant av dommen er upresise. Andenæs og Bekkedal skriver at det norske standpunktet om at overgangsstønaden utgjør sosialhjelp ikke holdt i domstolen. Norge har imidlertid ikke anført noe slikt. Tvert imot skriver staten i prosesskrivet til EFTA-domstolen at ytelsen klart er en trygdeytelse, ikke sosialhjelp. Spørsmålet var om den dekker en sosial risiko som er omfattet av trygdeforordningen – om den utgjør en «familieytelse».
Også andre land hjelper enslige forsørgere
Dette svarte EFTA-domstolen bekreftende på. Og selv om det kan reises innvendinger mot detaljer i EFTA-domstolens argumentasjon, kan resultatet virke rimelig og i tråd med både praksis etter trygdeforordningen og siktemålene med den frie bevegelighet.
I denne sammenheng kan det være verdt å merke seg at det finnes enslige forsørgere med hjelpebehov også i andre land. Irland har en ytelse som ser ut til å ligne den norske overgangsstønaden. For rett til «One Parent Family Payment» (OPFP) må man være enslig forelder med aleneomsorg for barn. Ytelsen avkortes mot inntekt og formue, og gis frem til barnet er syv år gammelt. Fellestrekkene med den norske overgangsstønaden er mange.
Irland rapporterer inn denne ytelsen til EU som en familieytelse under trygdeforordningen. Omtalen av ytelsen på nettsidene til den irske borgerinformasjonen tyder imidlertid på at Irland ikke utbetaler ytelsen til mottakere i utlandet i like stor grad som Trygdekoordineringsutvalget la til grunn at man er forpliktet til etter trygdeforordningen.
Østerrike ble tidligere i år felt i EU-domstolen fordi de ønsket å indeksregulere familieytelser utbetalt til mottakere i land med lavere levekostnader. En stor del av sakene for EU-domstolen handler om land som på ulike måter har nektet enkeltpersoner trygderettigheter som det ofte viser seg at de har krav på etter trygdeforordningen. Norge er – i motsetning til hva man iblant kan få inntrykk av – langt ifra det første landet som blir felt etter trygdeforordningen for forsøk på restriksjoner, og vil neppe bli det siste heller.
Lite eksport av familieytelser fra Norge
I følge en rapport til EU-kommisjonen fra 2020, eksporterer landene tilsluttet trygdeforordningen seg imellom samlet sett cirka 1,1 milliard euro per år i familieytelser. Ifølge rapporten betalte Norge i 2019 – for barnetrygd og kontantstøtte – cirka 15 millioner euro til mottakere i andre land underlagt trygdeforordningen, og mottakere i Norge fikk 2 millioner euro fra andre land. Av norske familieytelser utbetales under 1 prosent til mottakere i andre land, i likhet med flertallet av disse landene. Overgangsstønad kommer nå i tillegg til dette, men på grunn av de strenge vilkårene for rett til ytelsen (sammenlignet med f.eks. barnetrygd) er det langt fra sikkert at utgiftene for Norge blir merkbart større av den grunn.
Veien videre
Per Olaf Lundteigen mener Stortinget er blitt feilinformert av departementet i dets omtale av overgangsstønaden i Prop. 71 L (2021-2022). Han er usikker på veien videre.
I teorien er det ingenting i veien for å vedta de forslagene som er fremlagt, selv om ingen av dem omhandler overgangsstønad. For de andre norske familieytelsene, barnetrygd og kontantstøtte, er det heller ikke foreslått endringer i lovbestemmelsene om opphold i Norge. Dersom noe slikt likevel er ønskelig for overgangsstønaden, kan det tas inn senere.
I prinsippet spiller det heller ingen stor rolle hva som står i norsk lov. Rettstilstanden endrer seg uansett ikke med Stortingets lovvedtak i disse sakene. Norsk lov må vike dersom den strider mot EU-retten. Viktigst er det at NAV endrer praksis, slik at trygdeforordningen overholdes.
Dersom ønsket er å begrense bruk av offentlige midler på enslige foreldre i andre land, kan en mulighet være å gå over fra kontantutbetalinger til andre generelle stønadsordninger. Ifølge NOU 2017: 6 er dette vanligere i andre land. I denne utredningen ble overgangsstønaden foreslått avviklet, til fordel for andre støtteordninger. Kanskje må Lundteigen og de folkevalgte også vurdere slike alternativ.
