EU støtter staten i Fosen-dramaet

Det sendte sjokkbølger inn i offentlig sektor da EFTA-domstolen høsten 2017 avsa en rådgivende uttalelse som vil kunne koste stat og kommune enorme summer.

Bakgrunnen var en mislykket anbudskonkurranse om et fergesamband i Trondheimsfjorden, og uttalelsen kom som svar på Frostating lagmannsretts spørsmål om tolkningen av håndhevelsesdirektivet. I uttalelsen skrev EFTA-domstolen:

«Et enkelt brudd på regelverket for offentlige anskaffelser er i seg selv nok til å utløse oppdragsgivers erstatningsansvar etter håndhevelsesdirektivet artikkel 2 nr. 1 bokstav c overfor en person som har blitt skadelidende, for den skade vedkommende har blitt påført, forutsatt at de andre vilkår for å tilkjenne erstatning er oppfylt, særlig at det må foreligge en årsakssammenheng.» (Rett24s uthevning)

Uttalelsen er blitt tolket som at EFTA-domstolen mener oppdragsgiver har objektivt ansvar for tapt fortjeneste ved den minste feil i prosessen. I praksis vil dette innebære at det offentlige risikerer å måtte betale hele den potensielle fortjenesten til en forsmådd tilbyder, på grunnlag av vanlige feil man ofte ser i kompliserte anbudskonkurranser.

Å sette en tjeneste ut på anbud, vil dermed bli noe av en risikosport, og årlig kjøper det offentlige Norge varer og tjenester for svimlende 500 milliarder kroner.

Ignorerte rådet

Kontroversen eskalerte ytterlige da Frostating deretter valgte å ignorere hele den rådgivende uttalelsen, hvorpå NHO kastet seg inn som partshjelp. I anken til Høyesterett skrev NHO:

«Dersom lagmannsrettens norm for prøving av EFTA-domstolens uttalelser blir stående, vil det undergrave EØS-avtalen og skape stor usikkerhet for næringsdrivende.»

Høyesterett valgte deretter – etter at EFTA-domstolen hadde fått ny president – å sende saken til EFTA-domstolen på nytt. Dette var et scenario den avgåtte EFTA-presidenten Carl Baudenbacher omtalte som intet mindre enn «the end of the rule of law», da han kommenterte saken under NHOs anskaffelseskonferanse i fjor vår.

Behandles snart

Om Baudenbacher har rett, nærmer the end of the rule of law seg nå ubønnhørlig. 21. mars skal nemlig saken opp på nytt i EFTA-domstolen, og en rekke parter har levert skriftlige innspill. Fergeselskapet Fosenlinjen, som vant sist, mener naturlig nok at spørsmålet ikke burde være stilt på nytt i det hele tatt, og kaller Høyesteretts foreleggelse «eksepsjonell».

NHO støtter Fosenlinjen fullt ut og skriver i sin replikk at EFTA-domstolen bør avvise det nye spørsmålet, ettersom det allerede er avgjort. Subsidiært mener NHO at den forrige uttalelsen bør fravikes så lite som mulig.

EU støtter staten

NHOs entusiasme for EFTA-domstolens tolkning deles imidlertid ikke av EU-kommisjonen. For Brussel er dermed Fosenlinjen blitt en delikat affære av internasjonalt format, for Kommisjonen kan ikke si rett ut at EFTA-domstolen tok feil, uten å trampe hardt på tær.

Løsningen er blitt at Kommisjonen mener én spesifikk setning i EFTA-domstolens uttalelse «might indeed lead to a possible misunderstanding».

Kommisjonen sikter til setningen fra Fosen-uttalelsen som er uthevet i sitatet øverst i denne teksten, som på engelsk lyder «compensate the person harmed for the damage incurred». Kommisjonen skriver at denne ordlyden «ser ut til å fravike noe» fra ordlyden i direktivet. I direktivet står det nemlig «damages» i generelle termer, og ikke «the damage», i konkret form.

Mangler en «s»

Kommisjonen mener denne forskjellen, den manglende s'en i «damage», kan lede leseren til å tro at EFTA-domstolen mener direktivet regulerer hvilke tapsposter som skal erstattes. Dette vil ikke være en helt riktig tolkning av artikkel 2(1)(c), skriver Kommisjonen.

Dermed stiller Kommisjonen seg i praksis på linje med norske myndigheter, samtidig som EFTA-domstolen tilbys en nødutgang: EFTA-domstolen kan nå si at den forrige avgjørelsen ikke var direkte feil, den var bare mulig å «misforstå».

Kommisjonen er videre helt klar på at direktivet ikke pålegger statene objektivt ansvar for positiv kontraktsinteresse, og peker på at en slik ordning ville fått store konsekvenser for offentlige budsjetter. Videre skriver den at det virker utenkelig at dette skulle være EU-lovgivers intensjon, ettersom spørsmålet ikke er drøftet i direktivets forarbeider.

Finland er med

ESA er i sitt tilsvar mindre diplomatisk enn EU-kommisjonen. ESA peker på at «i den grad» EFTA-domstolens uttalelse «kan synes å fravike» praksis fra EU-domstolen, så er dette gjort uten begrunnelse. ESA ber deretter «respectfully» om at EFTA-domstolen viser tilbørlig hensyn til homogenitetsprinsippet i EØS-området.

Som eneste EU-stat har Finland meldt seg på. Finland er i uttalelsen klokkeklar på at anskaffelsesdirektivet ikke påbyr objektivt ansvar for positiv kontraktsinteresse.

Viktig forskjell

I tilsvaret fra Fosenlinjen, skriver fergeselskapet at det at spørsmålet allerede er besvart én gang, er et bakteppe som gjør denne forespørselen fra Høyesterett «eksepsjonell»:

«Det faktum at EFTA-domstolen i realiteten blir stilt samme spørsmål for andre gang i den samme saken, reiser fundamentale spørsmål knyttet til EFTA-domstolens posisjon og dens forhold til nasjonale domstoler. Etter Fosen-Linjens syn, bør denne henvendelsen besvares ved ganske enkelt å henvise til den forrige saken, E-16/16.»

Men det er faktisk en vesentlig forskjell på det spørsmålet Høyesterett nå stiller, og det spørsmålet Frostating stilte sist. Frostating skilte nemlig i sine spørsmål ikke mellom positiv og negativ kontraktsinteresse. Det gjør Høyesterett, som spør rett ut:

«Krever håndhevelsesdirektivet artikkel 2 nr. 1 bokstav c at ethvert brudd på regelverket for offentlige anskaffelser i seg selv er nok til at det foreligger ansvarsgrunnlag for positiv kontraktsinteresse?»

Tror svaret er gitt

En som tidlig tok til ordet for at Høyesterett burde stille akkurat dette spørsmålet, var professor ved UiB, Halvard Haukeland Fredriksen.

Rett24 har forelagt Fredriksen de skriftlige innspillene som nå er innlevert, og han tror det vil bli tungt for Fosenlinjen, og NHO, å vinne frem på nytt.

– Kommisjonens tilnærming nå, er at det rene regelbruddsansvaret som EFTA-domstolen tok til ordet for i Fosen I, er riktig tolkning av direktivet, men at direktivet ganske enkelt ikke gjelder for spørsmålet om erstatning for positiv kontraktsinteresse. Med dette tilbyr Kommisjonen EFTA-domstolen en utvei som ikke tvinger domstolen til å si at Fosen I var feil. Det er smart gjort, tror jeg. Jeg tror resultatet er gitt når ESA og Kommisjonen nå er enig i at svaret på Høyesteretts spørsmål må være nei, men det skal bli spennende å se hvilken tilnærming EFTA-domstolen velger, sier Fredriksen.

Nylig sendte forøvrig EFTA-domstolen ut årsmeldingen for 2018. Der skriver den nye presidenten i EFTA-domstolen, Páll Hreinsson, at «this second reference is an excellent example of judicial dialogue between the EFTA Court and the Supreme Courts of the EFTA States.»