I Rett24s reportasje «Tror tusenvis av straffesaker risikerer gjenåpning etter meddommertabbe» kommenterer forsvarer Petter Mandt en sak for Kommisjonen for gjenopptakelse av straffesaker. Gjenopptakelsen er begrunnet i at en av meddommerne i straffesaken var medlem av formannskapet i en kommune. Forsvareren mener at det potensielt kan dreie seg om flere tusen saker som er behandlet uten lovlig valgte meddommere – og at «Dette har et omfang som potensielt er større enn NAV-saken.»

Utsagnet er så visst ikke tatt ut av løse luften. Det bygger på en tolkning av domstolloven som Domstoladministrasjonen nylig har meddelt landets domstoler, som går ut på at medlemmer og varamedlemmer i formannskapet i en kommune ikke er valgbare til meddommerutvalg. Domstoladministrasjonens lovforståelse kombinert med NAV-skandaleproporsjoner fortoner seg lett som et lokomotiv dundrende mot meddommerskandale og tusenvis av gjenopptagelsessaker som den ubønnhørlige endestasjonen.

Men hva sier egentlig loven? Det bebudete skadepotensiale gjør det særlig viktig at det foretas en skikkelig undersøkelse av jussen. Det bør gjøres av flere. Jeg har et innspill.

Hva sier ordlyden?

Første ledd i undersøkelsen er å lese loven. Da vil en se at de kommunene som har valgt medlemmer og varamedlemmer fra formannskapet til meddommerutvalgene strengt tatt ikke har gjort noe annet enn å holde seg innenfor det som står der. Domstolloven (dstl) § 71 inneholder en uttømmende angivelse av de stillingene og vervene som utelukker en fra å bli valgt til meddommerutvalg. Opplistingen gjelder stort sett stillinger og verv som i maktfordelingsperspektivet sorterer under de andre statsmaktene, det vil si den lovgivende makten og den utøvende makten. I tillegg til utnevnte og konstituerte dommere og ansatte ved domstolene. Utelukket fra valg er også ansatte ved påtalemyndigheten, i politiet og kriminalomsorgen og personer med begrenset politimyndighet og praktiserende advokater.

Formannskapet er et folkevalgt organ. Formannskapets medlemmer og varamedlemmer er folkevalgte. De er ikke nevnt i opplistingen i dstl § 71.

I 2007 ble det innført nye regler om meddommerutvalg, bl.a. dstl § 71 nr. 9 som lyder:

«kommunens administrasjonssjef (medlemmene av kommunerådet i kommuner med et parlamentarisk styringssystem) og andre kommunale tjenestemenn som tar direkte del i forberedelsen eller gjennomføringen av valget.»

Lovens ordlyd står sentralt i lovtolkningen. Rettsregelen er identisk med den naturlige språklige forståelsen av loven.

I den første setningsdelen i dstl § 71 nr. 9 angis kun kommunens administrasjonssjef. Med administrasjonssjef forstås den stillingen som i den någjeldende kommuneloven av 2018 heter kommunedirektør. Kommunedirektøren er «leder av kommunens […] administrasjon» (§ 13-1 (1)). I den forrige kommuneloven av 1992, som gjaldt da dstl § 71 nr. 9 ble vedtatt, var stillingstittelen rådmann. Dette er en administrativ stilling. I motsetning til et folkevalgt verv.

Tjenestemenn versus folkevalgte

Kommunelovgivningen bygger på et grunnleggende skille mellom administrative stillinger og folkevalgte verv. Regler som gjelder administrative stillinger gjelder ikke uten videre folkevalgte verv og vice versa.

I den andre setningsdelen i dstl § 71 nr. 9 angis - i forlengelsen av administrasjonssjefen - «andre kommunale tjenestemenn». Med tjenestemenn forstås offentlig ansatte. Ikke folkevalgte. Formannskapet er overordnet kommunedirektøren. Det er unaturlig å innfortolke formannskapets medlemmer og varamedlemmer som andre kommunale tjenestemenn. Tjenestemannbegrepet brukes kun om ansatte i annen lovgivning, slik er det også forklart av Språkrådet og er så vidt vet alminnelig forstått av folk flest.

Når det gjelder varamedlemmer kan disse heller anses for å ha tatt «direkte del i forberedelsen eller gjennomføringen av valget». Så lenge de ikke engang er innkalt til møtet.

Spørsmålet blir etter dette om det foreligger andre rettskilder som gjør at det skal gjelde en annen rettsregel enn den som står i loven. Med andre ord om det er rettskildemessig dekning for å foreta en utvidende tolkning av dstl § 71 nr. 9 til at den også skal gjelde folkevalgte i formannskapet. Jeg mener at det ikke gjør det.

Forarbeidene til bestemmelsen er rikholdig og er Ot.prp.nr. 22 (2006-2007) side 52, Innst. O. nr. 54 - 2006-2007 side 10 og 11 og NOU 2002:11 "Dømmes av likemenn" sidene 47, 48, 53 og 56. Det står ingen steder der at medlemmer og varamedlemmer i formannskapet ikke er valgbare til meddommerutvalg. Tvert imot så vil en se at kommunale folkevalgte nevnes, og at det konkluderes med at disse ikke skal omfattes av valgforbudet. Forarbeidene taler ikke for en utvidende tolkning.

Domstoladministrasjonen har vist til dstl § 68 som begrunnelse for sin lovforståelse. Denne bestemmelsen inneholder regler om formannskapets oppgave, som er å forberede valget, avgjøre eventuelle begjæringer om fritak fra valg og innvendinger. Selve valget foretas av kommunestyret, som er kommunens øverste organ. Dstl § 68 sier ingen ting om hvilke stillinger og verv som utelukker en fra meddommerutvalg. Det er utelukkende en oppgavebestemmelse. Det kan etter mitt syn ikke trekkes ut av dstl § 68 lest i sammenheng med § 71 nr. 9 en rettsregel om valgforbud av formannskapets medlemmer og varamedlemmer.

En korrekt tolkning av dstl §§ 71 nr. 9 og 68 forutsetter at en legger til grunn kommunelovens bestemmelser om den grunnleggende oppgavefordelingen og skillet mellom kommunedirektøren og folkevalgte organer (folkevalgte). Det er kommunedirektørens oppgave å påse at alle saker som legges fram for folkevalgte organer er forsvarlig utredet og at utredningen gir et faktisk og rettslig grunnlag for å treffe vedtak, jf. kommuneloven § 13-1 (3). Det gjelder også saker om meddommerutvalg. I meddommervalgsaker vil det derfor være kommunedirektøren som i praksis leter fram og foreslår de personene som skal velges til meddommerutvalg, og som også innstiller på eventuelle fritak og innvendinger. Kommunedirektøren utarbeider et saksframlegg med utvalgslister til formannskapet. Rådmannen kan under sitt arbeide også kontakte og oppfordre folkevalgte til å stille som kandidater, noe jeg oppfatter at det er lang tradisjon for i mange kommuner. Kanskje særlig typisk og dels nødvendig i kommuner der det viser seg at få andre kandidater stiller opp. Da er det ofte naturlig for en folkevalgt å respondere og påta seg det samfunnsansvaret som det er å være meddommer. Dette er en situasjonsbeskrivelse som Lekdommerutvalget var kjent med, jf. NOU 2002:11 side 56. Og som ga en særlig oppfordring i den videre lovforberedelsen og –behandlingen; hvis departementet og Stortinget virkelig ønsket å innføre et valgforbud mot folkevalgte i formannskapet, er det naturlig at det ble tydelig omtalt og vedtatt. Det gjorde de altså ikke.

Utvidende tolkning

Formålet med dstl § 71 nr. 9 taler også mot en utvidende tolkning. Formålet er beskrevet slik i forarbeidene: «særlig å unngå grobunn for mistanke om manipulering av valget». Dette kan ha en viss relevans for de ansatte som forbereder valget, men ikke eller i liten grad medlemmer og varamedlemmer til formannskapet. For medlemmene vil de alminnelig habilitetsreglene gjelde. Hvis det fremmes en innvending mot et formannskapsmedlem som kommunedirektøren har tatt med på meddommerlisten, vil jo formannskapet selv vurdere om vedkommende er inhabil uten at vedkommende deltar i habilitetsvurderingen, jf. forvaltningsloven § 8 og § 6 annet ledd. Nå skal det sies at innvendinger forekommer ytterst sjelden så vidt jeg vet. I tillegg sikrer kommunelovens regler om møteoffentlighet og tilgjengeliggjøring av saksdokumentene i god tid før møtet, full åpenhet om forslag og innvendinger. Til sammen burde dette gjøre at den eventuelle mistanken for manipulering som forarbeidene beskriver som formål, så å si er eliminert.

Det er noen rettskilder som taler for en utvidende tolkning. Men jeg kan ikke se at de kan tillegges avgjørende vekt. Den sentrale rettskilden her er kommentarutgaven til domstolloven til lagmann Anders Bøhn (2. utg. side 250 og 251). Bøhn sier lite eller ingen ting om den kommunale organiseringen som nevnt ovenfor, og det kan synes som om han mener at en folkevalgt er en tjenestemann. Det er feil. Den andre rettskilden er den veiledningen som Domstoladministrasjonen har gitt på sine nettsider.

Jeg er sikker på at det er flere som vil undersøke dette rettsspørsmålet, og jeg håper og tror at de vil støtte opp om lovforståelsen om at det ikke gjelder noe valgforbud mot formannskapets medlemmer og varamedlemmer.