Myndigheitsoverføring av finanstilsyn – kva skjer bak lukka dører?

Våren 2019 starta eg som postdoktor på prosjektet «EØS-finanstilsyn – Noregs tilknyting til EUs tilsynssystem for finansmarknaden». Prosjektet handlar om korleis Noreg gjennom EØS-avtalen er knytt til dei tre byråa som fører tilsyn med finansmarknaden i EU – banktilsynet EBA, verdipapirmarknadstilsynet ESMA og forsikrings- og pensjonsmarknadstilsynet EIOPA. Dei tre byråa har makt til å treffe vedtak som er bindande for nasjonale myndigheiter og i visse tilfelle også for einskilde marknadsaktørar. Dette er utfordrande for Noreg, som både av statsrettslege og meir politiske årsaker vil unngå å overføre forvaltningsmyndigheit til EU-organ. Etter langdryge forhandlingar over fleire år vart EU og EFTA-statane samde om ein modell kor ESA har fått myndigheit til å handheve reglane for finansielle teneste i EFTA-statane som deltek i EØS, på tilsvarande vis som EU-byråa ESMA, EIOPA og EBA gjer det i EU. Modellen ser såleis ut til å ivareta den såkalla topilarmodellen; Noreg og dei andre EFTA-statane har, som på konkurranserettsområdet, avstått myndigheit til ESA, og såleis ikkje til dei tre EU-byråa.

Modellen har likevel eit særtrekk som eg har ønskt å undersøke nærare. Det er nemleg ikkje slik at ESA kan fatte vedtak heilt på eiga hand mot aktørar i EFTA-pilaren. Etter krav frå EU må alle vedtak byggje på utkast motteke frå EU-byråa. Også saker mot norske aktørar vil difor verte handtert av EU-byråa i fyrste omgang, med eit fiks ferdig forslag til vedtak som resultat. Føremålet er å sikre eins handheving i heile EØS. ESA sit ikkje på fagleg ekspertise innan finansmarknadsretten som er i nærleiken av den ekspertisen som EU-byråa rår over, og EFTA-statane har gjeve klart uttrykk for at det heller ikkje er føremålstenleg å forsøke å gjere noko med dette. Med dette skil finansmarknadsretten seg frå mellom anna konkurranse- og statsstøtterettsområdet, der ESA sjølv har den faglege ekspertise som krevst for å gjere eigne vurderingar.

Noregs tilknyting til finansmarknaden i EU reiser såleis fleire spørsmål, mellom anna knytt til kor mykje realitet det er i at vedtaka i EFTA-pilaren formelt vert treft av ESA. I kva grad kan ESA til dømes fråvike eit EU-byrå sine vurderingar? Er det eigentleg ein føresetnad for at EØS/EFTA-statane får vere med i finansmarknaden i EU at ESA ikkje protesterer, og såleis i realiteten langt på veg er bunde av desse utkasta? For å undersøkje dette nærare bad eg om innsyn i det einaste vedtaket ESA førebels har fatta etter denne nye modellen.

To år etter at Noreg vart knytt til EUs finanstilsyn trefte ESA i juli 2018 vedtak om godkjenning av eit norsk kredittvurderingsbyrå. I EU vert slike vedtak treft av ESMA (European Securities and Markets Authority), og det er følgjeleg ESMA som skriv utkast til vedtak til ESA på dette området.

Eg bad om innsyn i utkastet frå ESMA, men fekk avslag både av ESMA sjølve, av ESA og av det norske Finanstilsynet som hadde hatt saka på høyring. Gjennomgåande for avslaga var at utkastet skal reknast som intern, førebuande korrespondanse unnateke offentlegheit.

For å vurdere om topilarmodellen ivaretakast, hadde det til dømes vore interessant å sjå kor lang tid det gjekk mellom at ESA mottok utkastet frå ESMA, til ESA fatta eit endeleg vedtak. Tidsaspektet kunne vore ein indikator på om dette i praksis berre er ein «copy/paste-modell», eller om ESA faktisk gjer ein grundig og sjølvstendig sakshandsaming. Vidare ville innsyn gjort det mogleg å samanlikne bruk av rettskjelder, formuleringar og argument for slik å teikne eit bilete av i kva grad ESA gjer ei sjølvstendig sakshandsaming. Her er det interessant å merke seg at medan ESMA viser til dette utkastet i ei pressemelding om saka, visast det ikkje til noko utkast frå ESMA i ESAs vedtak, noko som gir eit bilete av ESA som eit meir sjølvstendig overvakingsorgan enn det modellen i utgangspunktet ser ut til å leggje opp til.

At prosessane vert halde bak lukka dører vanskeleggjer forsking på problemstillingane rundt EØS/EFTA-pilaren si tilknyting til finansmarknaden i EU. Dette kan igjen vere med på å svekke tilliten til at prosessane går føre seg slik dei skal, særleg i henhald til topilarstrukturen. Vidare svekkast grunnlaget for forskinga, både om kva gjeldande rett er, og ikkje minst eventuell kritikk og forslag til meir hensiktsmessige måtar EØS/EFTA-pilaren kan tilknytte seg finansmarknaden i EU, og meir generelt den vaksande EU-rettsforvaltninga. Overordna vert såleis hindringa av uavhengig prøving av korleis denne modellen fungerer eit demokratisk problem som både EU- og EØS/EFTA-institusjonane bør ta tak i.