Professor Emberland er misfornøyd med at jeg allerede har konkludert med at det foreslåtte flytteforbudet er i strid med flyktningkonvensjonen (FK), før det er sendt på høring. Det får så være.

Det er uvanlig å sende ulovlige lovbestemmelser på høring, og det bør heller ikke bli en ny tradisjon i Norge. Det var det jeg ville gjøre oppmerksom på, og har frarådet. Dette gjelder for så vidt helt uavhengig av Emberlands utredning for regjeringen. Men siden han har tolket FK uriktig og lagt til grunn at regjeringen har et handlingsrom, og regjeringen har tatt denne forståelsen til seg, måtte Emberlands utredning om forholdet til FK undersøkes og kommenteres.

Konvensjonsstridig

Basert på de traktatrettslige rettskildene skrev jeg derfor at et spesifikt flytteforbud for flyktninger er i strid med FK og bør skrotes uten høring. Det samme gjelder for et eventuelt indirekte forbud – det vi kan kalle et «uekte forbud» – ved at flyktninger som flytter fratas ytelser de ellers har rett til på linje med norske statsborgere, men ellers ikke utsettes for sanksjoner som bøter eller fengselsstraff.

De relevante bestemmelsene i FK er artikkel 26 (flyktningers rett til å velge bosted på linje med utlendinger generelt) og artikkel 23-24 (flyktningers rett til trygdeytelser og andre sosiale ytelser på linje med statsborgere), samt artikkel 6 som definerer begrepet «in the same circumstances» som forekommer i artikkel 26. Også FK artikkel 7 nr. 1 kunne vært nevnt for å utfylle bildet.

I en kort kommentar i Rett24 var det grunn til å peke på de mest sentrale rettskildene, primært ordlyd, formål og språklig kontekst, jf. Wienkonvensjonen artikkel 31 nr. 1. Men jeg kan berolige Emberland med at jeg etter et langt akademisk liv i flyktningretten har god oversikt over rettskildebildet. Det er for eksempel ingen motstrid mellom hva jeg sier og hva Mwakagali og Marx uttaler om tolkningen av FK artikkel 6 i Oxfords kommentarutgave.

Kjernen i saken er at et regulært flytteforbud vil være i strid med FK artikkel 26, mens det vil være i strid med FK artikkel 23-24 å frata eller redusere ytelser for flyktninger som flytter til en annen kommune, altså ytelser som de ellers ville hatt krav på. Dette gjelder uansett hvilken begrunnelse staten anfører for forbudet eller inngrepet.

Feiltolker

Det er for meg tydelig at Emberland fortsatt feiltolker FK artikkel 6, som medfører følgefeil hvor også andre rettskilder forvanskes eller misforstås, herunder EU-domstolens storkammerdom Alo og Osso, med president Koen Lenaerts i spissen, som direkte gjaldt stillingen for personer med subsidiær beskyttelse som ikke er flyktninger etter FK. Jeg er uenig med Emberland i at dommen er «vanskelig å få grep om på flere punkter». Tvert imot er den forståelig og logisk, hvor premissene samsvarer med lojal tolkning av både FK og EU-direktivet.

Roten til problemet synes å være at Emberland gjennom sammenhengen med FK artikkel 6 har forstått FK artikkel 26 som en diskrimineringsregel som åpner for negativ særbehandling av flyktninger sammenliknet med andre utlendinger. Ifølge Emberland blir det da slik at «spørsmålet avhenger av formål og begrunnelse».

Men saken er at FK er bygget opp på en annen måte enn andre menneskerettskonvensjoner. FK har særegenheter som ikke har noe motstykke i for eksempel EMK og SP. Dette skyldes den historiske bakgrunnen og det særlige formålet med FKs rettighetskatalog, som var å gi flyktninger en sterk rettsstilling i tilfluktsstaten – i skarp motsetning til i mellomkrigstiden.

Flyktninger måtte gis rett til å ha rettigheter, «the right to have rights», som flyktningen og forfatteren Hannah Arendt formulerte det. Flere av de mest fremtredende juristene i traktatarbeidet hadde selv vært flyktninger og hadde god samfunnsforståelse. De forsto at flyktningers rettigheter da måtte kunne kobles til rettsstillingen for statsborgere, eventuelt som et minimum til stillingen for utlendinger generelt i den konkrete tilfluktsstaten.

Flere av rettighetene i FK bygger derfor på ett av to «gulv»: rettigheter på linje med utlendinger generelt i tilfluktsstaten i første etasje og på linje med statsborgere i andre etasje. Dette betyr at det faktiske innholdet i traktatrettighetene kan variere i fra en tilfluktsstat til en annen. Men det gir også fleksibilitet. Det forhindrer at flyktninger blir en privilegert gruppe i samfunnet og samtidig at flyktninger ikke utskilles for negativ særbehandling.

«Uekte flytteforbud»

Det er dette systemet i FK, som Norge har respektert i over 70 år, som regjeringen med Emberlands støtte nå synes å ville hakke løs på ved å senke flyktningers flyttefrihet ned i kjelleren – under gulvet i første etasje. Denne planen er vel å merke ulovlig.

Den eneste traktatrettslig mulige tolkningen og subsumsjonen er at så lenge Norge ikke vedtar et flytteforbud for utlendinger generelt – innbefattet flyktninger – vil et flytteforbud kun for flyktninger utvilsomt være rettsstridig. Det foreslåtte flytteforbudet vil ramme i kjernen av flyttefriheten etter FK artikkel 26, jf. artikkel 6. Denne forståelsen er i samsvar også med standard internasjonal faglitteratur, se for eksempel traktatkommentarene i Grahl-Madsen (1997), Hathaway (2021) og Zieck i Zimmermann, Einarsen og Herrmann (2024).

Hva da med et «uekte flytteforbud», hvor flyktningene tillates å flytte, men hvor flytting medfører bortfall eller reduksjon av trygdeytelser eller andre sosiale ytelser som gjelder for norske borgere? Teoretisk sett kunne man spørre om det i så fall utgjør et inngrep i bevegelsesfriheten etter FK artikkel 26, hvor statens formål og begrunnelse da kommer inn i bildet som i en tradisjonell diskrimineringsvurdering. Men det forblir en teoretisk øvelse, fordi slike uekte flytteforbud uansett vil rammes av FK artikkel 23-24, som setter et gulv for flyktningers rett til ytelser på linje med statsborgere. Statens formål og begrunnelse for en annen rettstilstand er derfor traktatrettslig irrelevant.

Snipp, snapp, snute. Flytteforbud bør være ute.